I SA/Go 990/10

Dnia 2 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym : Przewodniczący Sędzi Jacek Niedzielski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniami społecznymi postanawia odrzucić skargę. Skarżący - Uniwersytet [...] - wniósł skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału z dnia [...] maja 2010r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi K.K. i ustalenia wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe, zdrowotne i na Fundusz Pracy. Rozstrzygnięcia organów zapadły na podstawie następującego stanu faktycznego sprawy: Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział objął K.K. w okresie od [...] września 2001r. do [...] luty 2002r. i od [...] pażdziernika 2002r. do [...] lipca 2003r. oraz od [...] września 2003r. do [...] marca 2005r. obowiązkiem ubezpieczenia społecznego w zakresie ubezpieczenia emerytalnego, rentowego, chorobowego, wypadkowego oraz obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz dokonał wymiaru składek za wskazane okresy. Decyzja została wydana w wyniku kontroli przeprowadzonej u płatnika składek Uniwersytetu [...]. W dniu [...] kwietnia 2010r. Prokurator Okręgowy wniósł sprzeciw od w/w decyzji organu rentowego. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności Prokurator wskazał : - rażące naruszenie prawa poprzez naruszenie prawa procesowego: art.7, 77 kpa w zw. z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Prokuratora organ rentowy w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a tym samym wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; - rażące naruszenie prawa materialnego to jest art. 6 ust.1 pkt 1, art. 11 ust.1, art. 12 ust.1 i art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych , art. 66 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 104 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegającym na zastosowaniu w/w przepisów w stosunku do K.K. pomimo tego, że nie pozostawał on w okresie objętym zaskarżoną decyzją w stosunku pracy z Uniwersytetem [...], a co za tym idzie nie był pracownikiem Uniwersytetu [...] w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Decyzją z [...] maja 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 180 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]06. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, toczy się w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Postępowanie takie może dotyczyć jedynie ustalenia, czy decyzja jest obarczona wadami wymienionymi w art.156 § 1 Kpa. W ocenie organu, zaskarżona decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa albowiem treść decyzji nie pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Objęcie ubezpieczeniem społecznym osoby, która świadczyła umowę o pracę na podstawie umowy o dzieło, a która to umowa w ocenie organu I instancji spełnia kryteria umowy o pracę nie jest sprzeczne z przepisami prawa w sposób bezsporny. Ewentualne naruszenie prawa nie jest bowiem oczywiste. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł uniwersytet [...]. W dniu [...] lipca 2010r. decyzją nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał w pełni argumentację wyrażoną przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego: art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 kpa w zw. z art.123 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych polegające na zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niezapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz błędnym wskazaniu w uzasadnieniu faktycznym decyzji rodzaju czynności wykonywanych przez K.K. na rzecz skarżącego, w następstwie czego doszło do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w oparciu o nieaktualny materiał dowodowy, 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 6 ust.1 pkt 1, art. 11 ust.1, art. 12 ust.1 i art. 13 pkt 1 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 66 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art.104 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów do okoliczności wskazanych w sprzeciwie Prokuratora Okręgowego, 3. z ostrożności procesowej naruszenie prawa materialnego tj. art. 15, 127 § 2 kpa w związku z art. 60 ust. 5 ustawy z dnia 13.01.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych polegające na tym, iż decyzja z dnia [...] lipca 2010r. została wydana przez zastępcę Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.). Do przesłanek tych między innymi należy niewłaściwość sądu. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym. Zaskarżona decyzja dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie objęcia ubezpieczeniami społecznymi K.k. i ustalenia wymiaru składek. Uprawnienie Zakładu do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w zakresie objęcia ubezpieczeniem społecznym i ustalenia wymiaru składek zawiera przepis art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 83 powołanej ustawy od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego Sądu w terminie i wg zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Z powołanego przepisu wynika, że sprawy z zakresu wymiaru składek należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca świadomy administracyjnego charakteru decyzji uznał za właściwe aby ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Wydanie decyzji w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego do których odwołuje się przepis art. 83 a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy której decyzja dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących wymiaru składek w zależności od tego czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym. Zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, ale tylko wówczas, gdy przepisy szczególne dotyczące ubezpieczeń społecznych nie ustalają odmiennych zasad postępowania w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że takimi szczególnymi przepisami są regulacje zawarte w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która w art. 83 ust. 2 ustanawia regułę zaskarżania decyzji podejmowanych przez organ rentowy w indywidualnych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych do sądu powszechnego (sądu ubezpieczeń społecznych). Tej podstawowej zasady - kwalifikującej sprawę z odwołania wniesionego od decyzji organu rentowego do sądu powszechnego jako sprawy cywilnej w ujęciu formalnym w rozumieniu art. 1 k.p.c. - w niczym nie zmienia art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uprawniający organ rentowy do samodzielnego uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji ostatecznej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjątki co do trybu zaskarżania decyzji organu rentowego zostały bowiem ustalone w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym jedynie od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, a przysługuje prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych wynika więc, że każda decyzja wydana przez organ rentowy w indywidualnej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego, a jedyne wyjątki w tym zakresie dotyczą decyzji, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z tej przyczyny na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych kontroli sądu powszechnego podlegają również decyzje wydane na podstawie art. 83a ust. 2 tej ustawy, gdyż nie są one wymienione w jej art. 83 ust. 4. Zaznaczyć przy tym należy, że (wyjątkowo) w przypadku wydania decyzji na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sąd ubezpieczeń społecznych powinien zbadać prawidłowość zastosowania przez organ rentowy odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one merytoryczną podstawę tej decyzji. Nie chodzi więc o ocenę sposobu procedowania przez organ rentowy, lecz o prawidłowość decyzji (istnienie jej podstaw prawnych). Jak już wcześniej wskazano ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych odwołania od decyzji Zakładu uregulowała wyłącznie w przepisie art. 83 ust. 2 ustawy. Tym samym od decyzji zakładu wydanych na podstawie przepisu art. 83 a ust. 2 odwołanie przysługuje do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Wobec powyższego przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powyższy pogląd zgodny jest z orzecznictwem sądów administracyjnych np. postanowienie NSA z dnia 1 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1167/08, z dnia 5 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 1852/07, z dnia 24 listopada 2008r. sygn. akt I OSK 1373/08. Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt I UK 109/09. Zgodnie z treścią art. 83 a ust. 2 powołanej ustawy, decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu ( sądu powszechnego) mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że Zakład Ubezpieczeń społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie) nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83 a ust.2 powołanej ustawy są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Należy zauważyć z powołaniem się na treść art. 45, 177 i 184 Konstytucji RP, że po pierwsze każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd, po drugie sądem właściwym jest sąd powszechny z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów, zaś sądami powszechnymi są sądy rejonowe, sądy okręgowe oraz sądy apelacyjne, które sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie nienależącym do sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz Sądu Najwyższego. Z przedstawionych przepisów wynika tzw. domniemanie właściwości sądów powszechnych we wszelkich sprawach sądowych, z zastrzeżeniem, że właściwość sądów administracyjnych, jest ograniczona do spraw wymienionych w ustawie, co oznacza, że sądy administracyjne właściwe są tylko wówczas, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Wobec tego sprawa rozstrzygnięta w trybie nadzwyczajnym nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego, w sytuacji gdy postępowanie to odnosi się do decyzji wydanej w trybie zwykłym, co do której przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ( art. 83 a ust.2 ) jak i Kodeksu postępowania cywilnego (art.1, art. 477 (8) , 477 (9)) wymagają drogi cywilnej. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w art. 83 ust. 4 wyraźnie wskazują wyjątki od ogólnej zasady odwołań od decyzji organu do sądu powszechnego. Wśród tych wyjątków nie ma wymienionych decyzji wydanych na podstawie przepisu art. 83a ust 2 ustawy. Należy również zwrócić uwagę, że uchylenie, zmiana lub unieważnienie decyzji o którym mowa w art. 83 a ust 2 ustawy dotyczyć może tylko decyzji wydanych w sprawach w których właściwym do rozstrzygania odwołań jest sąd powszechny. Przyjęcie poglądu opowiadającego się za poddaniem kontroli rozstrzygnięć organów dotyczących tego samego stosunku prawnego, sądownictwu powszechnemu czy administracyjnemu, tylko z uwagi na tryb prowadzonego postępowania, jest nie do pogodzenia z wykładnią systemową wewnętrzną aktu, zasadą spójności prawa oraz założeniem o racjonalności ustawodawcy. Reasumując należy stwierdzić, iż przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu powszechnego, a nie administracyjnego. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zaskarżonej decyzji błędnie pouczył stronę skarżącą o przysługującym jej prawie do złożenia skargi na własną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Stosownie do treści art.112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do pouczenia, niemniej przepis ten nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. Okoliczność błędnego pouczenia strony może zostać podniesiona w odwołaniu do sądu powszechnego jako uzasadnienie przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji Sąd uznał, iż nie jest właściwy do rozpoznania niniejszej sprawy i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a skargę jako niedopuszczalną odrzucił.