IV SAB/Wr 10/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.) Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w Warszawie na bezczynność Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu do załatwienia wniosku Ogólnopolskiego Akademickiego Związku Zawodowego w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Dyrektora Gimnazjum Nr 8 we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 listopada 2010 r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy w W. zwrócił się do Dyrektora Gimnazjum nr 8 we W. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie związkowi kserokopii dokumentu urzędowego pochodzącego od organu prowadzącego Gminy W. stanowiącego o przyznaniu p.o. dyrektora Gimnazjum nr 8 we W. dodatku motywacyjnego obejmującego miesiąc wrzesień 2008 roku i kolejne miesiące roku szkolnego 2008/2009. Pismem z dnia 30 listopada 2010r. Dyrektor Gimnazjum nr 8 we W., w odpowiedzi na pismo z dnia 17 listopada 2010 r. stwierdziła, co następuje: "Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001r. (Dz.U.01.112.1198) z późniejszymi zmianami, M. P. , Dyrektor Gimnazjum nr 8 we W., nie zrezygnowałam z prawa do ochrony swoich danych osobowych". Pismem z dnia 19 stycznia 2011r. Ogólnopolski Akademicki Związek Zawodowy w W. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Gimnazjum nr 8 we W. w sprawie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia 17 listopada 2010r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum nr 8 we W. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – w wypadku, gdyby nie doszło do odrzucenia – o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi motywowano tym, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co – zdaniem strony – wynika z art. 21 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.). Stwierdzono, że wprawdzie do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się generalnie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej p.p.s.a. jednakże skarga w niniejszej sprawie dotyczy aktu lub czynności nieobjętej zakresem właściwości sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie zawężonych do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, a tylko w powyższych wypadkach służy skarga na bezczynność organów. Nadto, ze względu na odmowę udostępnienia przez stronę przeciwną skarżącemu żądanych danych z powołaniem się na ochronę danych osobowych i swojej prywatności, jak wskazuje odpowiedź strony przeciwnej na wniosek skarżącego w sprawie, a w mienionym we wniosku o udostępnienie danych okresie strona przeciwna pełniła obowiązki p.o. dyrektora, co skarżącemu jest znane. Skarżącemu nie przysługuje skarga na bezczynność ale środki prawne przewidziane w art. 22 u.d.i.p. wykluczające rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny. Powyższa, żądana przez skarżącego informacja, a właściwie kserokopia dokumentu urzędowego pochodzącego od innego organu, nie jest, po pierwsze, ani decyzją administracyjną ani postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym czy zabezpieczającym ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tudzież interpretacji przepisów prawa podatkowego. Po drugie, odmowa przez stronę przeciwną udostępnienia skarżącemu kserokopii dokumentu urzędowego pochodzącego od innego organu nie stanowi działania w charakterze organu władzy publicznej wydającego decyzję, gdyż na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektor, jako strona przeciwna, nie jest takim podmiotem, a tylko organy władzy publicznej odmawiają udostępniania informacji publicznej w drodze decyzji /art. 16 ust. 1 u.d.i.p./. Z powyższych zatem już względów skarga na bezczynność w zakresie wydania decyzji winna ulec odrzuceniu. Odrzucenie skargi winno nastąpić również z tytułu innej przyczyny niedopuszczalności wniesienia skargi /art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a./ z tego powodu, że strona skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie /art. 52 p.p.s.a. oraz art. 37 kpa/. W odniesieniu do udostępniania informacji publicznej na wniosek (art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) wyczerpanie środków zaskarżenia zachodzi zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji, jak i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych lub innych aktów (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Wyczerpanie środków zaskarżenia w trybie przewidzianym przepisami procedury administracyjnej stanowi przesłankę sine qua non skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Skarga niniejsza jako przedwczesna, wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym jest zatem niedopuszczalna. Ze względu na merytoryczny, a nie formalny charakter tej kategorii przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi (obok przesłanki właściwości rzeczowej sądu administracyjnego i legitymacji podmiotu uprawnionego) - odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego formalnych wymogów skargi - prawo nie przewiduje możliwości konwalidacji skargi, jeżeli jest ona niedopuszczalna. Gdyby skarga nie została z jakichkolwiek przyczyn odrzucona, powinna ona być oddalona, ponieważ, w ocenie strony przeciwnej, nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nietrafny jest zarzut bezczynności organu w sytuacji, gdy na wniosek skarżącego strona przeciwna niezwłocznie, a w każdym razie nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, jak chce art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zareagowała przez odmowę udzielenia informacji z tytułu ochrony swojej prywatności w zakresie danych osobowych. Z ostrożności procesowej strona przeciwna podniosła, że strona skarżąca nie posiada zarówno zdolności procesowej w postępowaniu sądowo administracyjnym, jak i w zakresie składania skargi, gdyż zdolnością taką legitymuje się tylko w przypadku wnoszenia spraw dotyczących interesów prawnych innych osób, czego nie wykazała zarówno w swoim wniosku, jak i w skardze /art. 26 w zw. z art. 25 oraz art. 50 p.p.s.a. Poza zarzutem bezczynności pozostaje merytoryczna strona informacji, jednakże z ostrożności procesowej strona przeciwna podniosła, że odmówiła skarżącemu dostępu do kserokopii dokumentu skierowanego do niej przez organ prowadzący - Wydział Edukacji UM W., gdyż dotyczył on jej danych osobowych w zakresie dodatków przyznawanych przez ten podmiot. Podanie wynagrodzenia p.o. dyrektora skarżącemu wykracza poza jego rolę informacyjną w zakładzie pracy, a nadto obowiązuje pracodawcę ochrona danych osobowych pracownika, który się jej nie zrzekł. Na mocy Art. 29 ust. 1 Ustawy o ochronie danych osobowych z 1997 r. /j. t. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm./ w przypadku udostępniania danych osobowych w celach innych niż włączenie do zbioru, administrator danych udostępnia posiadane w zbiorze dane osobom lub podmiotom uprawnionym do ich otrzymania na mocy przepisów prawa. Ubieganie się o uzyskanie danych osobowych od administratorów w celu innym niż włączenie do zbioru wymaga zatem upoważnienia opartego na wyraźnym przepisie prawa, co nie ma miejsca w sprawie. Nadto zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dane osobowe, z wyłączeniem danych, o których mowa w art. 27 ust. 1 /bezprzedmiotowe dla sprawy/, mogą być także udostępnione w celach innych niż włączenie do zbioru, innym osobom i podmiotom niż wymienione w ust. 1, jeżeli w sposób wiarygodny uzasadnią potrzebę posiadania tych danych, a ich udostępnienie nie naruszy praw i wolności osób, których dane dotyczą. Takiej wiarygodnie uzasadnionej przyczyny związki nie przedstawiły. Związki nie przedstawiły też, zgodnie z wymaganiem ust. 3 przepisu, pisemnego umotywowanego wniosku w zakresie przedłożonego żądania, a wniosek ten powinien zawierać informacje umożliwiające wyszukanie w zbiorze żądanych danych osobowych oraz wskazywać ich zakres i przeznaczenie, czego żądanie związku nie zawiera, a co po raz kolejny wyklucza udostępnienie związkom danych osobowych w zakresie wynagrodzenia dyrektora przez przyznanie mu dodatku motywacyjnego. Przyznanie p.o. dyrektora Gimnazjum nr 8 we W. dodatku motywacyjnego nie stanowi informacji o sprawie publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zwłaszcza w kontekście kryteriów przyjętych w art. 6 tej ustawy. O ile natomiast, z ostrożności procesowej, przybliżeniem dla sytuacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącego byłoby udostępnianie danych publicznych w postaci dokumentów urzędowych, to dokumentem takim w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Informacja taka, w zakresie treści i postaci dokumentu urzędowego, udostępniana na wniosek, podlega wprawdzie kopiowaniu, lecz w kontekście przepisów art. 10 i nast. u.d.i.p., udostępniana jest przez podmiot wytwarzający informację, a nie przez jej adresata. Wreszcie, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, która wyraża się również w prywatności co do wynagrodzenia osoby, którym jest również przyznany dodatek motywacyjny, ograniczenie to nie dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne, a zatem dotyczy i obejmuje p.o. dyrektora strony przeciwnej w okresie objętym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyż nie pełnił on takiej funkcji i nie zrezygnował z przysługującego jej prawa. Pismem procesowym pełnomocnika strony skarżącej z dnia 24 marca 2011r. podtrzymano zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwaną p.p.s.a. skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji nie załatwia sprawy w terminie określonym bądź to w przepisach art. 35 - 36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu należy jednak przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Przed przystąpieniem do rozważań merytorycznych należy zakwestionować twierdzenie strony przeciwnej o braku legitymacji związku zawodowego do występowania o udzielenie przedmiotowej informacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a zwrot "każdemu" obejmuje zarówno osoby fizyczne, partie polityczne, organizacje społeczne i zawodowe, bez względu na posiadanie lub brak przymiotu osobowości prawnej. Należy również zakwestionować twierdzenie, że dyrektor publicznej szkoły nie jest funkcjonariuszem (podmiotem) publicznym. Otóż, osoba taka jest uznawana za funkcjonariusza publicznego zarówno na gruncie art. 115 § 13 kodeksu karnego, a taki jej status można również wyprowadzić z ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 ze zm.) i ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Obydwa powołane akty kreują kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej (w tym samorządowej placówki oświaty) jako podmiot powołany do wykonywania zadań publicznych w oparciu o powierzony majątek publiczny. Identyczny status, należy przypisać osobom pełniącym obowiązki (p.o.) kierowników takich jednostek z zastrzeżeniem tymczasowego (doraźnego) charakteru zatrudnienia. Należy wreszcie uznać za niezasadne stanowisko Dyrektora Gimnazjum, że skarga sądowa powinna być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (po początkowych wahaniach) nie budzi obecnie wątpliwości, że w przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ ta ustawa zawiera odesłanie do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialnotechnicznej polegającej na jej udzieleniu. Przechodząc do meritum sprawy stwierdzić należy, że u.d.i.p. ustanawiając generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że wnioskodawca złożył wniosek na piśmie w przedmiocie udostępnienia informacji dotyczącej przyznania Dyrektorowi Gimnazjum składnika wynagrodzenia za pracę w postaci dodatku motywacyjnego za wskazany we wniosku okres. W związku z tym, że wniosek dotyczył osoby pełniącej funkcję publiczną, należało uznać, że dotyczył on informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. co – w ocenie Sądu – nakazywało przyjąć, że adresat wniosku był zobowiązany do rozważenia tego żądania również w oparciu o powołane wyżej przepisy, a takie działanie jest czynnością wykonywaną z urzędu. Na rzecz przyjętego kierunku interpretacji przemawiają ponadto wprost unormowania przewidujące jawność wynagrodzenia osób pełniących funkcje kierownicze w uczelniach publicznych: rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów (art. 151 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm.). Zauważyć też należy, że wniosek taki nie tylko wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale też określa krąg podmiotów biorących w nim udział. Wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej do określonego podmiotu przesądza o tym, że w odniesieniu do tego podmiotu należy czynić rozważania, czy jest on, w świetle przepisów u.d.i.p., zobowiązany do udzielania informacji publicznej oraz czy w wyznaczonych w/w ustawą terminach podejmuje stosowne czynności (udostępnienie, odmowa udostępnienia), których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zważywszy przedmiot żądania wniosku skarżącego z dnia 17 listopada 2010r. wszczynającego postępowanie w sprawie udostępnienia informacji oraz podmiot, do którego wniosek ten został skierowany, oraz uznając, że do jego rozstrzygnięcia ma zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej stwierdzić należy, że ustawa ta kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów publicznych w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przy wykładni tych sformułowań należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy, jak i te, których organ wzywa do realizacji przewidzianych prawem żądań, także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2199/06; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2011r., IV SAB/Wr 70/10). W wyniku poczynionych ustaleń stwierdzić należy, że adresat wniosku powinien załatwić sprawę w sposób i w formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tzn. udostępnić informację lub też odmówić jej udostępnienia, jeżeli – jego zdaniem – spełnione zostały ustawowe przesłanki uzasadniające taką odmowę. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 149 i 200 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.