VII SA/Wa 2243/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. skargę oddala VII SA/Wa 2243/10 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...], działając na podstawie art. 127 § 3 kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 522/10, po rozpoznaniu wniosku R. sp. z o.o w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy- utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, iż w dniu 25 czerwca 2009r. R. sp. z o.o w W. wniosła o zmianę w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [... kwietnia2007r. utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007r. Nr [...] nakazującą R. sp. z o.o rozbiórkę rurociągu o średnicy 0,8 m zlokalizowanego na działkach o nr Ew. [...] i [...] w miejscowości S. gm. G. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] Głowny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówi uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 Kpa, własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymującej w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku R. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Wskazana wyżej decyzja GINB z dnia [...].01.2010 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 522/10 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. podkreślając, że dopiero w odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do jednego z argumentów przedstawionych przez skarżącą, tj. zgodności spornej inwestycji z planem zagospodarowania terenu. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy w związku z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 maj 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 522/10 i rozpatrzeniu wniosku skarżącej organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Organ podkreślił, że przesłanką orzeczenia w trybie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118, ze zm. ) nakazu rozbiórki spornego obiektu budowlanego było niewykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., którym wstrzymano roboty budowlane przy realizacji spornej inwestycji oraz nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów Wnosząc o uchylenie lub zmianę, w trybie art. 155 Kpa, decyzji Głownego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, skarżąca podniosła, że z zaświadczenia Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta i Gminy G. z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, że przebudowa rowu melioracyjnego w rurociąg na dawnych działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (oznaczonych obecnie po podziale geodezyjnym numerami: [...] z obrębu S., gmina G. ) jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi S. na obszarze gminy G. z dnia [...].10.2005 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2005 r., Nr [...], poz. [...] ). Do wniosku o uchylenie lub zmianę, w trybie art. 155 Kpa dołączono także oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt legalizacji przebudowy rowu melioracyjnego w rurociąg na dawnych działkach nr ewid. [...] i [...]. Organ wskazał, że konstrukcja przepisu art. 155 Kpa powoduje, iż nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją administracyjną, niejako " w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 Kpa i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne ( yide: wyrok NSA z dnia 05.01.2007 r.. I OSK 586/06, Lex nr 320845). Nadto organ stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie 155 Kpa GINB nie może dokonywać oceny zgodności spornej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ani też prowadzić postępowania w sprawie legalizacji obiektu budowlanego na podstawie przepisów art. 48 - 49 Prawa budowlanego z 1994r., bowiem wykracza to poza zakres postępowania w trybie art. 155 Kpa. Jednocześnie organ dokonał analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, iż objęty nakazem rozbiórki rurociąg o średnicy 0,8 m zlokalizowany na działkach o nr ew. [...] i [...] (obecne numery działek – [...] ) w miejscowości S., gm. G., nie jest zgody z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. z dnia [...] października 2005 r., bowiem stanowi on urządzenie melioracji wodnej podstawowej, zaś plan dopuszcza jedynie realizację urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Skargę na powyższa decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r. wniosła R. sp. z o.o z siedzibą w W., zarzucając jej : -rażące naruszenie art. 48 Prawa budowlanego ponieważ organ mylnie ocenił, że jedynym atrybutem tego przepisu jest rygoryzm wykluczający możliwość legalizacji samowoli budowlanej i nie ma obowiązku uwzględniania zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r.; -rażącego naruszenia prawa procesowego tj. art. 155 kpa z uwagi na mylną interpretację przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] oraz z dnia [...] grudnia 2009 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a: decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym społeczny lub słuszny interes strony. Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155, czego zdaje się nie dostrzegać skarżąca spółka , nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95, Lex nr 28966, w którym stwierdzono, że: "Nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji "; wyrok NSA z dnia 15 listopada 1996 r., III SA 1110/95, Lex nr 27376, zgodnie z którym: "W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"". Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem" (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06, Lex nr 320845). Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. podobnie, jak na podstawie art. 154 k.p.a., nie mogą prowadzić do kontroli i weryfikacji decyzji ostatecznej, która w tym przypadku, została wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007r. a następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009r (II OSK 89/08) uznana za zgodną z prawem. Sam fakt oddalenia skargi powyższym wyrokiem, nie może również stanowić przeszkody w uruchomieniu postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Należy jednak wyraźnie zaznaczyć, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a., nie może dotyczyć wszystkich decyzji. Po pierwsze, w tych trybach nie mogą być uchwalane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, 156 k.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. I SA 1087/97, Lex Nr 44535). Po drugie, w oparciu o przepisy art. 154 i art. 155 k.p.a., mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, a nie deklaratoryjne (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r. I SA 235/96, ONSA 1997, z. 4, poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98, Lex Nr 48625). Decyzja deklaratoryjna stwierdza ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa, co nastąpiło wcześniej przed wydaniem decyzji. Nie mogą więc mieć wpływu na kształt takiego stosunku przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji wymienione w przepisach art. 155 k.p.a., czy też zgoda strony, która jest warunkiem zastosowania tego ostatniego przepisu. Nadto, co istotne, przepis art. 155 k.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r. III SA 362/95 M. Podat. 1997/3/78; wyrok NSA z dnia 4 października 1999. IV SA 1434/97, Lex Nr 48678; wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. OSK 1792/04 niepublikowany). Pośrednio z powyższych uwarunkowań wynika następne ograniczenie, iż przepis art. 155 k.p.a., nie może mieć zastosowania do decyzji, w drodze których są konsekwencje za czyny, zwane deliktami administracyjnymi. Tego typu karą, jest nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, będący sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Decyzje orzekające kary administracyjne, są z reguły decyzjami deklaratoryjnymi, bowiem stwierdzają fakt naruszenia prawa, który miał miejsce wcześniej i orzekają o sankcji, karze za konkretne naruszenie prawa. Pierwszym i podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu - w tym przypadku art. 48 ust 4 Prawa budowlanego z 1994 r.., który sankcjonuje naruszenie przepisów umożliwiających dokonanie legalizacji samowoli budowlanej. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym bez wątpienie jest nie wykonany od 3 lat prawomocny nakaz rozbiórki. W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 155 k.p.a. po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej, nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można dopiero przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. III SA 1195/01, Lex Nr 137821). Poza wszystkimi powyżej omówionymi argumentami, należy również zauważyć, iż decyzje wydawane na podstawie art. 155 podobnie, jak art. 154 k.p.a., mają charakter uznaniowy na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może" (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996 r. III SA 642/95, Lex Nr 27286; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r. III SA 1214/95, Lex Nr 27429; wyrok SN z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98, OSNP 1999/20/637). W świetle powyższych rozważań, nie można więc zgodzić się z poglądem wyrażanym w skardze, iż brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmieniać decyzji nakazującej rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutu skarg dotyczącego rażącego naruszenia art. 48 Prawa budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, należy wskazać, iż jest to zarzut całkowicie chybiony bowiem organ prowadzący postępowanie w trybie art. 155 kpa nie stosował przywołanej normy prawa materialnego, a jego zastosowanie wykraczałoby poza ramy postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej spółki z dnia 25 czerwca 2009r.i stanowiłoby naruszenia art. 155 kpa. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).