II SA/Wa 106/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung Janusz Walawski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę - Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. odmawiającą przyznania H. W. prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Organ wskazał na następujący stan faktyczny w sprawie. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przyznany H. W. na podstawie umowy najmu nr [...] z dnia [...] grudnia 1987 r., zawartej na czas trwania stosunku pracy (§2 umowy). W § [...] przedmiotowej umowy zawarty został zapis, iż cyt.: "umowa najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] ważna jest do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego lub rozwiązania stosunku pracy z instytucją (jednostką) wojskową". Z dostarczonego przez zainteresowaną świadectwa pracy wynika, że strona zatrudniona była w Wojskowym [...] w W. od [...] września 1968 r. do [...] grudnia 2005 r. Stosunek pracy ustał w związku z przejściem H. W. na emeryturę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. H. W. zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Pismem z [...] września 2009 r. H. W. doprecyzowała powyższy wniosek wskazując, iż wnosi o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Podniosła przy tym, że jest wieloletnim pracownikiem Wojskowego [...] w W. (36 lat pracy), a stosunek pracy został rozwiązany w 2005 r. w wyniku przejścia zainteresowanej na emeryturę. Ponadto od 1987 r. jest zameldowana w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w W. przy ul. [...] i nadal w nim zamieszkuje wraz z córką M. K. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jej dochody nie pozwalają na zapewnienie potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Nadto strona wskazała, że cierpi na szereg schorzeń, a stan jej zdrowia pogarsza się. Z uwagi na powyższe Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 29 w zw. z art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił przyznania H. W. prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, istnieje możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie niż żołnierz służby stałej, na czas oznaczony, jedynie w wyjątkowej sytuacji, po uprzednim uzyskaniu zgody Ministra Obrony Narodowej. Wydanie przedmiotowej decyzji jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji zarówno po stronie wnioskodawcy jak i po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz uzyskania zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ uznał, że podnoszone przez wnioskodawczynię argumenty, jak brak własnego lokalu oraz trudna sytuacja finansowa, nie świadczą o wyjątkowości sytuacji. H. W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. W uzasadnieniu zarzuciła organowi niezbadanie i nierozpatrzenie w sposób wszechstronny i wyczerpujący materiału dowodowego sprawy (art. 7 i 77 kpa) i w konsekwencji nieuwzględnienie wszelkich okoliczności uzasadniających, zarówno zastosowanie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w szczególności trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej skarżącej, a nadto przysługującego ww. uprawnienia do lokalu zamiennego oraz roszczenia do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu na czas nieoznaczony, wypływającego z art. 33 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie lokatorów z dnia 21 czerwca 2001 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, że w dniu 1 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), która w art. 1 pkt 28 zmieniła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Jednakże zgodnie z art. 18 ust. 1 tej noweli do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 1 lipca 2010 r., podlega rozpatrzeniu zgodnie z przepisami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w tym art. 29, w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania strona została kilkakrotnie wzywana do przedstawienia takich dowodów i do doprecyzowania swojego stanowiska (pisma z dnia: [...] października 2009 r., [...] grudnia 2009 r., [...] marca 2010 r., [...] kwietnia 2010 r. oraz [...] maja 2010 r.). Zatem, nie można zgodzić się z zarzutem pełnomocnika strony, że organ rozpatrując sprawę nie uwzględnił wszelkich okoliczności bardzo ciężkiego stanu zdrowia zainteresowanej, która jako emerytka nie jest w stanie podołać nawet kosztom leczenia, co pogarsza i tak jej bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną. Pomimo bowiem kilkakrotnych wezwań organu, zainteresowana nie wskazała innych okoliczności faktycznych, które charakteryzowałyby indywidualną sytuację życiową strony. W ocenie organu, brak własnego mieszkania i bardzo trudna sytuacja finansowa, nie stanowią okoliczności rzadko występujących, czy niespotykanych. Także brak środków wystarczających na zakupienie własnego mieszkania nie jest sytuacją wyjątkową. Pozyskanie mieszkania może nastąpić także poprzez praktykowany powszechnie najem od osób trzecich. Natomiast dla osób, których sytuacja majątkowa nie pozwala na uzyskanie mieszkania ani w drodze zakupu, ani najmu ustawodawca przewidział inne formy pomocy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wskazał, że przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733), miały zastosowanie do lokali mieszkalnych w zasobie Agencji, wynajętych na czas trwania stosunku pracy, do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do 1 lipca 2004 r. Ponadto art. 1a ww. ustawy wyraźnie wskazuje, że przepisów ustawy nie stosuje się do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. H. W. złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z dnia 20 maja 1976 r., w związku z art. 57 pkt 3 ppkt 3 w zw. z art. 6 ustawy – Prawo lokalowe z dnia 10 kwietnia 1974 r., obowiązującym w dacie ukształtowania stosunku najmu przedmiotowego lokalu, czym naruszono prawo nabyte do otrzymania lokalu zamiennego, z którego to, płynie i powstało uprawnienie do zawarcia umowy najmu przedmiotowego lokalu, wobec braku realizacji przez dysponenta obowiązku dostarczenia wcześniej lokalu zamiennego. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, 77, 107 § 1 kpa, poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i niewskazanie, dlaczego organ II instancji nie uwzględnił regulacji prawnych, które winien uwzględnić organ I instancji. Podkreśliła, że skoro organ I instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w płaszczyźnie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP z 1995 r., w brzmieniu przed dniem 1 lipca 2010 r., to naruszył procedurę i ustawowy obowiązek wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej, w wyniku czego, wbrew treści przepisu, samodzielnie i arbitralnie, bez wystąpienia do organu przewidzianego ustawą i bez jakichkolwiek uzgodnień w tej kwestii, organ WAM wydał decyzję, wbrew prawu, czego rozpoznający odwołanie organ II instancji, nie uwzględnił, czym, także naruszył art. 29 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w zaskarżonej decyzji organ bezzasadnie powołał się na art. 1a ustawy o ochronie lokatorów z dnia 21 czerwca 2001 r., obowiązującej po nowelizacji od 1 lipca 2004 r., w sytuacji bezwzględnego wymogu ochrony jej praw nabytych, tj. uprawnienia nabytego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych z 1976 r., obowiązującej w dacie przydziału lokalu służbowego, co oznaczało, że miały do niego zastosowanie takie przepisy, jak do lokali zakładowych, a te z kolei przyznawały uprawnienie do lokalu zamiennego w przypadku przejścia na emeryturę. Także wbrew dyspozycji art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, organ II instancji nie uwzględnił, braku podjęcia czynności przez organ I instancji, w kwestii wystąpienia do Ministra Obrony Narodowej w niniejszej sprawie. Konieczność zajęcia stanowiska przez Ministra w sprawie wynika, w ocenie skarżącej, z treści powołanego przepisu, który nie daje w tej kwestii podstaw do wyłącznej i samodzielnej decyzji organowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, iż podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonych decyzji. Przepis ten przewidywał, że w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Podstawowym warunkiem dla którego organ wojskowej administracji mieszkaniowej może przyznać osobie niebędącej żołnierzem zawodowym prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym jest wystąpienie specjalnych, wyjątkowych okoliczności wskazujących, iż taka osoba powinna zamieszkiwać w lokalu mieszkalnym będącym w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Należy dodać, że z treści sformułowania przepisu art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym właściwy organ WAM "może wydać" decyzję o zamieszkaniu w lokalu osoby niebędącej żołnierzem zawodowym wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W sprawie jest bezspornym, że skarżąca nie jest i nigdy nie była żołnierzem zawodowym. Jej prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym przy ul. [...] w W. wynikało z umowy najmu zawartej z nią w roku 1987. Umowa ta była zawarta na czas określony, tj. na czas trwania stosunku pracy w Wojskowym [...] w W. lub otrzymania mieszkania spółdzielczego. Skarżąca w dniu [...] grudnia 2005 r. przestała pracować w Wojskowym [...], a więc ustała w tym momencie causa tej umowy. Z tą chwilą umowa przestała obowiązywać. Skarżąca wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przesłankami, które miały powodować, że jej zdaniem powinna być wydana decyzja pozytywna w tej sprawie były: fakt długotrwałego zamieszkiwania w ww. lokalu, brak środków finansowych na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych (skarżąca bowiem utrzymuje się z emerytury i mieszka razem z niepracującą córką) oraz stan zdrowia pogarszający się ze względu na wiek. Organy, dokonując oceny zebranego materiału dowodowego, kierując się treścią art. 7 kpa dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a załatwiając sprawę miały na uwadze zarówno słuszny interes strony jak i interes społeczny. W decyzjach tych wyraźnie zaznaczono, iż rozstrzygając w tej sprawie, wzięto pod uwagę trudną sytuację, w jakiej znalazła się zainteresowana, jak również niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Precyzyjnie wskazano również, że rozstrzygając w oparciu o uznanie administracyjne można załatwić sprawę zgodnie z żądaniem strony, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych uprawnień i środków. Należy tu mocno podkreślić, jak ustaliły organy WAM, że w Garnizonie W. występują niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych do otrzymania decyzji o prawie zamieszkiwania, skoro na liście oczekujących z zasobu WAM jest około 4000 żołnierzy stałej służby z rodzinami i samotnych. Jednocześnie zauważono, że skarżąca nie znajduje się w wyjątkowej sytuacji. Sam bowiem niski dochód i typowe dla wieku choroby nie stanowią okoliczności wyjątkowej, szczególnej. Natomiast sam fakt długotrwałego zamieszkiwania w loku przyznanym na czas wykonywania pracy nie jest okolicznością szczególną (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1583/10 opublikowany w CBOSA). Umowa zawarta była na czas określony i skarżąca miała świadomość, że gdy przestanie pracować w Wojskowym [...], to wygaśnie umowa najmu. W kontekście zastosowania art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie ma żadnego znaczenia okoliczność zatrudnienia pracownika cywilnego w wojsku, gdy sporny lokal należy do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Tego typu lokale w pierwszej kolejności winny być przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy, a takie potrzeby niewątpliwie występują, co wykazano w postępowaniu administracyjnym. Ponadto nadrzędnym ustawowym celem WAM jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych w miejscowości, w której pełnią oni służbę wojskową, zaś wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innym podmiotom stanowi odstępstwo od tej reguły i może być realizowane tylko w sytuacji wyjątkowej. Podkreślić również należy, co wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 powoływanej ustawy, nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem Obrony Narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach właściwymi są organy samorządu terytorialnego (porównaj wyrok NSA z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1519/07 publikowany w zbiorze Lex nr 512273). W niniejszej sprawie organ zatem w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Jako niezrozumiałe należy uznać zarzuty skargi skierowanej do sądu administracyjnego polegające na naruszeniu przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z roku 1992 Nr 5, poz. 19) w związku z art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe. Na dzień wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywała już ustawa dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej i organy administracji były zobligowane do jej stosowania, a przepisy przejściowe nie przewidywały innych rozwiązań prawnych. Z kolei regulacja dotycząca mieszkań będących w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest samoistna, oddzielna od prawa lokalowego, które nie ma w tego typu sprawach zastosowania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.