III SA/Gl 1791/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys - Kmiecik, Sędzia WSA Barbara Orzepowska - Kyć, Protokolant st. sekr. sąd. Anna Tymowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w L. na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dotacji z budżetu miasta 1. stwierdza nieważność § 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w § 4 pkt 2 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. w pozostałym zakresie oddala skargę, 4. zasądza na rzecz skarżącego od Rady Miasta T. kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] roku Rada Miasta T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Przedmiotowa uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej jako ustawa o systemie oświaty) w związku z art. 145, art. 146 ust. 1 i art. 190 ustawy z dnia 28 lipca 2005 roku finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.; dalej jako ustawa o finansach publicznych). W ramach uprawnienia do określenia trybu udzielania dotacji oraz trybu rozliczenia i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji organ stanowiący Miasta T. postanowił m.in., iż: 1) podstawą obliczania dotacji na ucznia w poszczególnych miesiącach będzie rzeczywista liczba uczniów wykazywana w comiesięcznej informacji, którą beneficjent jest zobowiązany składać w Miejskim Zarządzie Oświaty w terminie do 13 dnia każdego miesiąca i zarejestrować w systemie informatycznym wskazanym przez MZO, w celu umożliwienia bieżącej kontroli tych danych ( (§ 3 ust. 3-5 i § 4 ust. 5 uchwały), 2) dokumenty finansowe potwierdzające poniesienie wydatków z otrzymanej dotacji winny być opisane w sposób wskazujący: zakres sfinansowania wydatków ze środków dotacyjnych, nazwę dotowanej placówki oraz pieczęć i podpis dyrektora lub osoby prowadzącej (§ 4 ust. 2 uchwały), 3) dotowana placówka jest zobowiązana do sporządzenia miesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji w terminie do 20 dnia następnego miesiąca (§ 4 ust. 3 uchwały), 4) odnośnie zwrotu otrzymanych środków, obowiązek ten ciąży na beneficjentach; w razie stwierdzenia przez dotującego - w toku czynności kontrolnych lub po zakończeniu finansowania – iż zostały pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości albo wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (§ 4 ust. 7-8 uchwały) oraz w przypadku zakończenia prowadzenia działalności przez dotowaną placówkę w trakcie trwania roku budżetowego - w terminie 30 dni od zakończenia działalności, przy czym obowiązek ten dotyczy środków niewykorzystanych, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości (§ 4 ust. 9 uchwały), 5) od środków podlegających zwrotowi do budżetu miasta będą naliczane odsetki począwszy od dnia nienależnego pobrania lub niewłaściwego wydatkowania, określone w drodze decyzji przez organ dotujący w przypadku niedokonania przez beneficjenta zwrotu tych środków w obowiązującym terminie (§ 4 ust. 10 -11 uchwały), 6) konsekwencją nie dokonania zwrotu dotacji w terminie określonym w decyzji jest potrącenie należnej kwoty wraz z odsetkami przez organ dotujący z dotacji przysługującej dotowanej jednostce w najbliższym okresie. (§ 4 ust. 12 uchwały), 7) w postanowieniach przejściowych i końcowych postanowiono, iż wzory druków stanowiących: wniosek o udzielenie dotacji, informacje miesięczną o rzeczywistej liczbie uczniów i rozliczenie wykorzystanych dotacji – określi Prezydent Miasta w drodze zarządzenia. W dniu [...] roku przedmiotową uchwałę zaskarżył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. – organu prowadzącego szkoły prowadzące działalność edukacyjną na obszarze Miasta T., wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3, 4, 5 oraz § 4 ust. 2, 3, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, § 5 ust. 2 tejże uchwały i zasadzenie kosztów wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego Rada Miasta T. przy stanowieniu tej uchwały przekroczyła zakres delegacji ustawowej pomieszczonej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez nałożenie na beneficjentów obowiązków nieprzewidzianych przez przepisy prawa, a tym samym naruszyła art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi powołano się na stanowisko wyrażone w uchwałach Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B.. W ocenie skarżącej naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu dotowanego jakim są szkoły, których organem prowadzącym uprawnionym do reprezentacji jest "A" Sp. z o.o. nie może budzić wątpliwości. Na podmiot dotowany nałożone zostały dodatkowe obowiązki, których nie przewiduje ustawa o systemie oświaty zawierająca delegację do wydania uchwały przez jednostkę samorządu terytorialnego. W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik skarżącej uzasadnił szczegółowo jedynie zarzuty dotyczące treści § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazując na to, iż wynika z niego obowiązek opisywania faktur, który nie wynika z ustawy, a podmiot który się do tego obowiązku nie zastosuje będzie zobowiązany do zwrotu otrzymanej dotacji z przyczyn innych niż wynikające z ustawy o finansach publicznych, ponieważ przepisy tej ustawy wiążą obowiązek zwrotu dotacji lub jej części z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem, pobraniem w nadmiernej wysokości lub nienależnym pobraniem (bądź udzieleniem) dotacji. Ponadto ustawa o rachunkowości w sposób dostateczny wskazuje co powinno znaleźć się na danym dokumencie księgowym, aby jednoznacznie można było stwierdzić na co został przeznaczony dany wydatek szkoły. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wprowadzać dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy T. wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż mimo że w skardze wnosi się o stwierdzenie nieważności poszczególnych ustępów trzech paragrafów przedmiotowej uchwały, to uzasadnienie skargi odnosi się wyłącznie do treści § 4 ust. 2 uchwały. W ocenie organu zamieszczone w zaskarżonej uchwale regulacje nie uchybiają przepisowi art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a zatem nie uchybiają również art. 94 Konstytucji RP. Nie naruszają też interesu prawnego ani uprawnienia dotowanego podmiotu do otrzymania dotacji. Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących § 4 ust. 2 uchwały organ stwierdził m.in., że obowiązek opisywania dokumentów finansowych potwierdzających wydatki poniesione z dotacji wyklucza możliwość przedłożenia organowi kontrolującemu tego samego dokumentu księgowego w kilku prowadzonych przez siebie szkołach lub też jednocześnie w kilku miastach, w których organ prowadzący posiada szkoły niepubliczne. Nadto obowiązek wynikający z § 4 ust. 2 nie ogranicza prawa do otrzymania dotacji. Treść tej regulacji mieści się w pojęciu ustalenia zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji, do czego upoważnia art. 90 ust. 4 w zw. z art. 90 ust. 3e-3f ustawy o systemie oświaty. Nadto odnosząc się do przywołanej przez skarżąca ustawy o rachunkowości pełnomocnik Miasta T. wskazał, iż art. 21 tej ustawy odnoszący się do dowodów księgowych zawiera katalog otwarty ich cech i określa jedynie minimalne wymogi – co powinny te dokumenty zawierać. Na rozprawie przed WSA w Gliwicach w dniu 12 stycznia 2011 r. pełnomocnik Gminy T. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie po terminie. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył , co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej w zakresie ich zgodności z prawem. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej powoływana jako ustawa o samorządzie gminnym) w zw. z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 z późn. zm.; dalej powoływana jako ustawa o samorządzie powiatowym), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Badając wymogi formalne tej skargi Sąd stwierdził, że z uwagi na przedmiot uregulowany zaskarżoną uchwałą tj. tryb udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, szkół i placówek niepublicznych, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniesienie skargi zostało poprzedzone wezwaniem organu stanowiącego do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] roku skarżącemu zostało doręczone rozstrzygnięcie, w którym wezwany organ odmówił dokonania usunięcia naruszenia prawa we własnym zakresie. Skargę wniesiono w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, poprzez jej nadanie w placówce pocztowej w dniu [...] r. (dowód data stempla pocztowego na kopercie znajdującej się w aktach sprawy). Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. W myśl art. 90 ust. 3, ust. 3c ust. 3d, ust. 4 ustawy o systemie oświaty dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych, nierealizujących obowiązku nauki lub obowiązku szkolnego, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju (art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty). Wyżej wymienione dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki i jako przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki (art. 90 ust. 3c i ust. 3d ustawy o systemie oświaty). Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek (art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty). Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w ust. 4 art. 90 ustawy o systemie oświaty właściwym do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż jedynym warunkiem otrzymania dotacji jest przekazanie organowi dotującemu przez osobę prowadzącą szkołę informacji o planowanej liczbie uczniów w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dotacje na dofinansowanie szkół niepublicznych są udzielane z części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostki samorządu terytorialnego z budżetu państwa, której podziału dokonuje minister właściwy ds. edukacji i wychowania, uwzględniając w szczególności typy i rodzaje szkół i placówek prowadzonych przez te jednostki, stopnie awansu zawodowego nauczycieli oraz liczbę uczniów w tych szkołach i placówkach (art. 28 ust. 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż w ujęciu funkcjonalnym moc uchwały organów samorządu terytorialnego o charakterze prawa miejscowego została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym (por. wyrok NSA z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00, OwSS 2002/1/19). Podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu) ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek, w tym finansowanych fakultatywnie, w formie uchwały, której przepisy powinny być zgodne z regulacją ustawową. "Dlatego też za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w tych uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowej, poprzez nakładanie dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie, różnicowanie poziomu finansowania zależnie od szacowanych kosztów nauki lub wychowania itp. W szczególności nie można, opierając się na ogólnym sformułowaniu "tryb udzielania", wprowadzić np. obowiązku przedstawienia, poza planowaną liczbą uczniów, także określonych innych dokumentów, np. arkusza organizacji, planu dochodów i wydatków czy też informacji o zasadach odpłatności za naukę i o wysokości czesnego. Sformułowanie "tryb udzielania" ma znaczenie bardziej techniczne. Jest natomiast zgodne z ustawą ustalenie w przedmiotowej uchwale wzoru specjalnego formularza, służącego do podawania przez organy prowadzące informacji o planowanej liczbie uczniów w roku, na który udziela się dotacji. Podobnie jak w odniesieniu do szkół publicznych prowadzonych przez osoby fizyczne i osoby prawne niebędące jednostkami samorządu należy sądzić, że niedopuszczalne jest - w zakresie upoważnienia ustawowego do uregulowania kwestii trybu rozliczania dotacji - zobowiązanie osób prowadzących dotowane szkoły i placówki niepubliczne do sporządzenia informacji o szczegółowym przeznaczeniu wydatkowanych środków. Natomiast można i należy uregulować m.in. tryb zwrotu dotacji, która nie została wykorzystana lub pozostającej po skorygowaniu planowanej liczby uczniów z liczbą faktyczną. To mieści się skądinąd w dodanym w ramach ostatniej nowelizacji przepisu pojęciu "rozliczeniu wykorzystania" dotacji. Należy podkreślić, że "rozliczenie", o którym mowa w przepisie, nie może polegać na wprowadzeniu obowiązku podawania organowi dotującemu sposobu wykorzystania środków, gdyż byłoby to sprzeczne z podmiotowym charakterem dotacji, a nadawałoby jej w istocie cechy dotacji celowej." (tak M. Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Warszawa 2008, wyd. II, ABC). Jak wskazał WSA w Krakowie w tezach swego wyroku z dnia 9 stycznia 2009 r. (sygn. akt I SA/Kr 974/08 – LEX nr 509689): "2. Rozliczenie dotacji przyznawanych przez gminę na podstawie art. 80 oraz art. 90 u.s.o. powinno nastąpić przez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły publiczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę określająca tryb udzielania i rozliczania dotacji. Żądanie przedstawienia informacji takich jak kserokopie faktur, rachunków, list płac nie znajduje umocowania prawnego w przepisach art. 80 oraz art. 90 u.s.o., z których wynika, że dotacja przysługuje na każdego ucznia. 2. Pojęcie "rozliczania", rozumieć należy jako czynność z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym. Zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrot niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła". Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. "Istotnym naruszeniem prawa" jest między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79) W związku z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu nakładającą na organy administracji publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, zdaniem Sądu wydanie przez organ stanowiący aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego, stanowiło istotne naruszenia prawa, co uzasadnia stwierdzenie nieważności § 4 ust.2 zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnośnie podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów w stosunku do pozostałych paragrafów, tj.: § 3 ust. 3, 4, 5 i § 4 ust. 3, 5, 7, 8, 9, 10 i 11 oraz § 5 ust. 2 przedmiotowej uchwały Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem przy ich stanowieniu organ nie wykroczył poza delegację ustawową, a zatem w pozostałej części w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 206 p.p.s.a.