III SA/Lu 98/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wiesława Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie wezwania Wójta Gminy S. do zaprzestania naruszania przepisów prawa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. wniesionym za pośrednictwem Rady Gminy S., Wojewoda złożył skargę sądową na uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie wezwania Wójta Gminy S. do zaprzestania naruszania przepisów prawa, w tym głównie przepisu art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotową uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W § 1 przedmiotowej uchwały rada gminy wezwała wójta do: "1) zaprzestania naruszania prawa, w tym głównie przepisu art. 5 ust. 7 pkt 1 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. polegające na zaprzestaniu wszystkich czynności prowadzących do zakłócania prawidłowego funkcjonowania szkoły, 2) do respektowania wyroków sądów i decyzji Wojewody , a więc natychmiastowego podjęcia działań w celu wyeliminowania "dwuwładzy" w ZSP w S. poprzez odwołanie z funkcji p.o. dyrektora Pani B. D.; natychmiastowego cofnięcia Pani B. D. pełnomocnictwa do zarządzania i kierowania ZSP w S. ze względu na posiadaną przez tą Panią karę dyscyplinarną za naruszenie praw dziecka, 3) natychmiastowego zaprzestania zakłócania porządku pracy w ZSP w S. i nie ingerowanie w wyłączne kompetencje dyrektora szkoły." W § 2 uchwały rada wskazała, iż: "w świetle aktualnego stanu prawnego funkcję dyrektora Zespołu Szkól Publicznych w S. do czasu zakończenia postępowania w sprawie ponownego rozpatrzenia odwołania od Zarządzenia nr 3 Wójta Gminy S. z dnia 25.01.2010 r. przez Komisję dyscyplinarną dla Nauczycieli w związku z wyrokiem Sądu Apelacyjnego z dnia 28.07.2010 r. wykonuje p. T. P.". Organ nadzoru podniósł, że ustawowa zasada domniemania kompetencji przysługujących gminie, sformułowana wart. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ma przede wszystkim zapobiegać sporom kompetencyjnym, jakie mogą powstać między organami gminy. Powyższa regulacja będzie miała zastosowanie wtedy, gdy przepis szczególny upoważnia gminę do działania, nie wskazując jednocześnie, który z organów gminy: rada czy wójt, jest w danej sprawie kompetentny. Jeżeli zatem przepis ustawy o samorządzie gminnym lub innej ustawy stanowi inaczej, niedopuszczalne jest podjęcie działania przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż prowadzi to do naruszenia normy wyznaczającej kompetencje. Regulacja zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak również w sferę praw osób prywatnych. Norma ta nie stanowi bowiem i nie upoważnia organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1502/08). W ocenie organu nadzoru, w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie upoważniał organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, a zatem uchwała ta podjęta została bez podstawy prawnej. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Organem wykonawczym jest wójt (art. 26 ust. 1 ustawy), który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 ust. 1 i art. 31). Jako organ kontrolny rada gminy nadzoruje i ocenia działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Czyni to głównie poprzez swoje komisje, w szczególności poprzez komisję rewizyjną (art. 18a ust. 1 i 4 ustawy). Instrumentami realizowania funkcji kontrolnych są nadto: - przyjmowanie sprawozdań z działalności wójta i stanowienie o kierunkach jego działania (art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy), - rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nie udzielenia absolutorium z tego tytułu (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy), - zatwierdzanie przepisów porządkowych wydawanych przez wójta (art. 41 . ust. 2 ustawy). Przedmiotowa uchwała nie może zostać uznana za wykonanie kompetencji przysługujących na mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze określenie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków do ich realizacji. Stanowienie, o którym mowa, nie może wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi z mocy ustawy. Rozstrzygnięcie o "kierunkach działania wójta" jest z istoty rzeczy rozstrzygnięciem o pewnej strategii działania wójta, nie zaś rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, jak ma to miejsce w zakwestionowanej uchwale. Kompetencje do skierowania wezwania do wójta w celu zaprzestania naruszeń Konstytucji lub ustaw, na mocy art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zostały przez ustawodawcę przypisane wyłącznie wojewodzie - jako organowi nadzoru. W sytuacji, gdy wójt gminy nie zastosuje się do wezwania wojewody, organ ten jest zobowiązany wystąpić do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o odwołanie wójta. Obowiązujące przepisy nie zawierają podstawy prawnej dla podjęcia rozstrzygnięcia, mocą którego rada gminy uprawniona byłaby do podejmowania działań w celu wyeliminowania "dwuwładzy" w Zespole Szkół Publicznych w S.. Takiej kompetencji nie można wywieść z art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ani z innych przepisów tej ustawy. Podstaw do działania w tym zakresie nie wprowadza również ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Organ nadzoru, po dokonaniu analizy przepisów zawartych w ustawie o systemie oświaty wskazał, że to wójt jest podmiotem, któremu zostały powierzone kompetencje do podejmowania wszystkich czynności związanych z obsadzaniem stanowisk dyrektorów w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy. Zatem podejmowanie jakichkolwiek rozstrzygnięć w tym zakresie przez radę gminy jest działaniem pozbawionym podstaw prawnych, ze względu na istnienie przepisów szczególnych, wyłączających zasadę ustanowioną w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, podniesiono, że: "Pani K. J. Wójt Gminy S. notorycznie swoimi działaniami utrudnia prace zarówno dyrektorowi szkoły jak i innym pracownikom szkoły, dezorganizuje i zakłóca funkcjonowanie szkoły (...) wprowadziła "dwuwładzę" w szkole, co cały czas naraża budżet gminy na zbędne dodatkowe koszty, jak też zamieszanie wśród pracowników i uczniów szkoły. Ponadto ingeruje w kompetencje dyrektora szkoły, częste niezapowiedziane wizyty Pani Wójt skutkują ciągłym strachem pracowników szkoły przed kolejną wizytą, gdyż są zastraszani policją i prokuraturą oraz doniesieniami do prokuratury. Wydaje polecenia sprzeczne z etyką pracownikom szkoły choć nie posiada w tej kwestii uprawnień". Analizują powyższą kwestię Wojewoda Lubelski podkreślił, że stosownie do postanowień Konstytucji RP, w ustawie o samorządzie gminnym przyjęto, iż sprawowanie nadzoru nad działalnością gminy przez wojewodę, opiera się wyłącznie na kryterium zgodności z prawem, nie zaś celowości, rzetelności czy gospodarności (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem dla oceny sprzeczności z prawem zapisów przedmiotowej uchwały, nie mogą mieć wpływu przywoływane przez radę okoliczności, a jedynie fakt braku podstawy prawnej do jej podjęcia. Zgodnie z zasadą legalizmu wszystkie organy władzy publicznej, działają na podstawie i w granicach prawa, czyli zgodnie z zasadą "co nie jest dozwolone, jest zabronione". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy S. uznała ją, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Skład orzekający w całości podziela argumentację Wojewody , uznaną również przez Radę Gminy S. nowej kadencji. Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy (art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej u.s.g.), zaś organem wykonawczym – wójt (art. 26 ust. 1 u.s.g.), który wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa oraz kieruje bieżącymi sprawami gminy, a nadto reprezentuje ją na zewnątrz (art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g.). Rada gminy jako organ kontrolny nadzoruje i ocenia działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, realizując te zadania głównie poprzez komisję rewizyjną i inne powołane przez siebie komisje (art. 18a ust. 1 i ust. 4 u.s.g.). Instrumentami służącymi do wykonywania funkcji kontrolnych przez radę gminy są: - stanowienie o kierunkach działania wójta oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.); - rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.); - zatwierdzanie przepisów porządkowych wydanych przez wójta (art. 41 ust. 2 u.s.g.). Jako podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały powołano art. 18 ust.1 u.s.g. Przepis ten statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Celem takiej regulacji jest zapobieganie sporom kompetencyjnym, jakie mogą powstać między organami gminy. Unormowanie to znajdzie zastosowanie wówczas, gdy przepis szczególny upoważnia gminę do działania, nie wskazując jednocześnie, który z organów gminy jest w danej sprawie kompetentny. Analizowany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak również w sferę praw osób prywatnych. Domniemanie właściwości rady gminy nie może bowiem być odczytywane jako swoboda działania we wszystkich możliwych sprawach i nieograniczona możliwość ingerencji w działania wójta. Rada gminy nie może na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. rozstrzygać w sprawach o charakterze publicznym o znaczeniu lokalnym, które przynależą ustawowo innemu podmiotowi. Wojewoda Lubelski trafnie wskazał, że zaskarżona uchwałą nie może zostać uznana za przejaw wykonywania kompetencji przewidzianych w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Co do zasady "stanowienie o kierunkach działania wójta" możliwe jest w drodze podejmowania uchwał zawierających wytyczne dla organu wykonawczego gminy. Wytyczne określają cele i priorytety w działaniach wójta, nie mogą jednak przybierać postać poleceń konkretnego załatwienia danej sprawy. "Stanowienie" nie może natomiast wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi. Podejmując zaskarżona uchwałę rada gminy samowolnie "odebrała" organowi nadzoru uprawnienie przewidziane w art. 96 ust. 2 u.s.g. W myśl tego przepisu – w razie powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw przez wójta, wojewoda wzywa ten organ do zaprzestania naruszeń, a jeżeli wezwanie to nie odnosi skutku – występuje do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta. W obowiązującym systemie prawa, brak jest przepisów, które pozwalałyby radzie gminy podjąć zaskarżoną uchwałę. Takiej podstawy nie stanowi ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. – zwana dalej u.s.o.). Stosownie do art. 5c u.s.o. – rada gminy wykonuje następujące zadania i kompetencje organu prowadzącego: - tworzy zespół obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkoły lub placówki, organizuje wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną prowadzonych szkół i placówek; - ustanawia akt założycielski i nadaje szkole pierwszy statut; - podejmuje uchwały o likwidacji szkoły lub placówki; - podejmuje uchwały o utworzeniu i przekształceniach podmiotowych zespołu szkół lub placówek. Z art. 5c pkt 2 u.s.o. wynika natomiast, że kompetencje organu prowadzącego w zakresie powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły lub placówki oraz odwoływania nauczyciela z tej funkcji (art. 36a ust. 5 i art. 38 ust. 1 u.s.o.), przypisane są wójtowi. Tego rodzaju klarowana regulacja, wyłącza stosowanie domniemania właściwości rady gminy na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g. Skoro wójt jest organem, któremu ustawowo przypisano kompetencje do wykonywania wszystkich czynności związanych z obsadzeniem stanowisk dyrektora w szkołach publicznych prowadzonych przez gminy, to zapisy zawarte w § 1 pkt 2 i w § 2 zaskarżonej uchwały, pozbawione są podstawy prawnej. Z tych względów należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).