II OSK 1502/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska- Filipowicz sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy Białe Błota od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 346/08 w sprawie ze skargi Rady Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wystąpienia o interpretację prawną do organu nadzoru oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. o sygn. akt II SA/Bd 346/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę Rady Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 5 marca 2008 r. nr 41/2008 w przedmiocie wystąpienia o interpretację prawną do organu nadzoru. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 7 lutego 2008 r. Rada Gminy Białe Błota, działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), pojęła uchwałę nr XVII/181/2008, w której postanowiła wystąpić do Wydziału Prawnego i Nadzoru Kujawsko - Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Bydgoszczy o interpretację prawną w zakresie możliwości zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w formie uchwały po terminie, który wynika z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, oraz o wyjaśnienie, czy taryfy weszły w życie w związku z nieprzedłożeniem Radzie taryf przez Wójta w ustawowym terminie. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 marca 2008 r. nr 41/2008 Wojewoda Kujawsko - Pomorski stwierdził nieważność powyższej uchwały, uznając, że została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Zdaniem Wojewody, wskazany przez Radę jako podstawa prawna uchwały art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może stanowić podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Tymczasem ani w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który konkretyzuje normę zawartą w art. 18 ust. 1, ani w przepisach ustaw szczególnych nie przyznano radzie gminy uprawnienia do stanowienia w formie uchwał o występowaniu z wnioskiem o interpretacje prawne. Na poparcie swego stanowiska organ nadzoru powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2001 r. o sygn. akt II SA/Wr 2250/01, z dnia 24 stycznia 2006 r. o sygn. akt II OSK 939/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1354/05) oraz wypowiedzi prezentowane w literaturze przedmiotu ("Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" pod red. P. Chmielnickiego, wyd. 2, Warszawa 2006, str. 199). Wojewoda odniósł się także do zaprezentowanego w toku postępowania nadzorczego stanowiska Przewodniczącego Rady Gminy, podnosząc, że jego rozstrzygnięcie nie odbiera Radzie zagwarantowanego w art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do składania petycji, wniosków i skarg do organów władzy publicznej, ale jest tylko konsekwencją wykonania ciążącego na organie nadzoru obowiązku czuwania nad przestrzeganiem prawa przez jednostki samorządu terytorialnego. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że Rada powinna także przestrzegać uchwalonego przez siebie prawa miejscowego. W tej kwestii wskazał, że zgodnie z § 15 ust. 2 Statutu Gminy Białe Błota (Dz. Urz. Woj. K-P z 2004 r. Nr 109, poz. 1854 ze zm.), oprócz uchwał, Rada może podejmować postanowienia proceduralne, oświadczenia, apele i kierować je do wskazanych przez siebie organów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Gminy Białe Błota wniosła o uchylenie w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, zarzucając błędną interpretację art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie skarżącej, z art. 18 ust. 1 ww. ustawy wynika, że o ile to nie jest sprzeczne z innymi przepisami, rada może podejmować uchwały w zakresie swojego działania. Wskazała, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano możliwość wydawania uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 u.s.g., o ile rada nie wchodzi w kompetencje innych organów (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 287/06 o sygn. akt II OSK 287/06). Rada podniosła, że jest organem kontrolnym (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), i dlatego, kontrolując Wójta, mogła wystąpić o wyjaśnienie wątpliwości prawnych do organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że skargę podpisał radca prawny, nie mając właściwego umocowania, gdyż pełnomocnictwa udzielił mu Wiceprzewodniczący, a nie Przewodniczący Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę, uznał, że nie jest ona uzasadniona. Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zarzuconej przez Wojewodę kwestii podpisania skargi przez osobę nieuprawnioną. Istotnie do skargi zostało dołączone pełnomocnictwo udzielone podpisanemu pod skargą radcy prawnemu przez Wiceprzewodniczącego Rady Gminy Białe Błota, co mogłoby skutkować uznaniem zarzutu za zasadny, tym niemniej jednocześnie do skargi dołączono uchwałę Rady z dnia 26 marca 2008 r. nr XVIII/206/2008 w sprawie wniesienia skargi m.in. w przedmiotowej sprawie, gdzie w § 2 Rada wprost upoważniła radcę prawnego Edytę Ksobiak do reprezentowania Rady w sprawie wnoszonej skargi. Zdaniem Sądu, źródłem udzielonego pełnomocnictwa jest zatem ta uchwała, a nie odrębny dokument podpisany przez jednego z członków organu kolegialnego, jakim jest Rada Gminy. Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy, WSA w Bydgoszczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Cytowany przepis określa właściwość rady gminy, wiążąc ją z zakresem działania gminy. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 tej ustawy, gdzie w ustępie 1 określono zakres działania gminy, stwierdzając, że do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie w art. 6 ust. 2 ustawodawca wskazał, iż w sprawach określonych w ustępie 1, tj. publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd stwierdził, że domniemanie właściwości rady gminy nie oznacza możliwości działania rady we wszystkich możliwych sprawach i we wszystkich możliwych formach. Pierwszym ograniczeniem jest zakres spraw powierzonych gminie (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Rada nie może działać szerzej, niż może działać gmina, której rada jest organem. Istotnym ograniczeniem jest tutaj nie tylko charakter spraw (publiczne, o znaczeniu lokalnym), ale także brak wskazania w przepisach prawa, że dana sprawa (choćby była ona sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym) nie została zastrzeżona na rzecz innego podmiotu, niż gmina. Drugie ograniczenie dotyczy możliwości podejmowania rozstrzygnięć. Gmina (a więc także rada gminy) może tylko rozstrzygać w tych sprawach, które: mają charakter publiczny, o znaczeniu lokalnym i nie zostały zastrzeżone na rzecz innych podmiotów i brak jest zastrzeżenia ustawowego tego rodzaju, iż rozstrzyganie w danej sprawie, pomimo że ma ona charakter publiczny o znaczeniu lokalnym nie została zastrzeżona na rzecz innych podmiotów - nie należy do gminy, lecz do innego podmiotu. Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot. Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia o wyraźny przepis prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu, do kontroli wójta uprawniona jest zatem zarówno rada gminy, jak i wojewoda. Jednakże ustawodawca przewidział dla każdego z tych podmiotów odrębny sposób wykonywania kontroli. Rada wykonuje kontrolę poprzez działalność komisji rewizyjnej i innych komisji rady, natomiast wojewoda kontroluje wójta w ramach powierzonego mu przez ustawodawcę nadzoru samodzielnie, podejmując decyzje co do potrzeby podjęcia działań nadzorczych (m.in. rozstrzygnięcia nadzorczego, wezwania do zaprzestania naruszeń Konstytucji lub ustaw, wniosku do Prezesa Rady Ministrów o odwołanie wójta). Nadzór sprawowany przez wojewodę sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym). Pierwszym zatem krokiem do podjęcia przez wojewodę decyzji o potrzebie wkroczenia w działalność gminną jest ocena zgodności z prawem działań gminy, w tym działań wójta. Ustawodawca nie przewidział w tym względzie możliwości działania wojewody na wniosek rady gminy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Rada, występując do wojewody, w formie uchwały, o opinię prawną, w istocie sformułowała żądanie, aby Wojewoda dokonał prawnej oceny działań Wójta. Tym samym żądanie wkracza w zakres rozstrzygania o działalności Wójta, zastrzeżony przez ustawodawcę dla Wojewody, co oznacza, że działanie Rady nie znajduje oparcia w art. 18 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd zaznaczył, że Wojewoda słusznie zwrócił uwagę na § 15 Statutu Gminy Białe Błota, bowiem formalnie niewiążące adresatów zewnętrznych wezwania do określonego postępowania, podjęcia inicjatywy czy zadania Rada Gminy stanowi w formie apeli. Natomiast forma uchwały została przewidziana dla rozstrzygania wszystkich spraw należących do kompetencji Rady, określonych w ustawie o samorządzie gminnym oraz innych ustawach. Uznając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za prawidłowe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, mając za podstawę 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Rada Gminy Białe Błota od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła skargę kasacyjną, opierając ją na zarzucie naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na tym, że przepis ten nie mógł być podstawą prawną uchwały, w której Rada Gminy zwróciła się o interpretację prawną, gdyż uchwała wykraczała poza zakres działania gminy, które to zadanie powierzono wojewodzie i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy Białe Błota wkracza w nadzór sprawowany przez Wojewodę, a więc w kompetencje zastrzeżone dla innego organu. Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest prawidłowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a to art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię, oraz art. 6 ust. 1 i art. 85 tej ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, nie są trafne. Istota tych zarzutów sprowadza się do pytania, czy Sąd I instancji właściwie ocenił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Białe Błota, mocą której Rada wystąpiła do Wojewody o interpretację prawną w zakresie możliwości zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków w formie uchwały, podjętej po terminie, który wynika z art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, oraz o wyjaśnienie, czy taryfy weszły w życie w związku z nieprzedłożeniem Radzie taryf przez Wójta w ustawowym terminie. Zgodnie z brzmieniem art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W świetle zaś art. 18 ust. 1 tej ustawy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 85 przedmiotowej ustawy określa, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Pierwszy z cytowanych przepisów wprowadza domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile przepisy innych ustaw nie zastrzegają właściwości innego podmiotu w danej sprawie. Norma ta nie stanowi jednak samodzielnej podstawy i nie upoważnia organów gminy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do samodzielnego kreowania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, ponieważ zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zarówno kwestia zaopatrzenia mieszkańców gminy w wodę, jak i kwestia zbiorowego odprowadzania ścieków, należą do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Realizacja tego rodzaju spraw przez gminę w żadnym razie nie wymaga ani tym bardziej nie dopuszcza, by organ stanowiący gminy, w przypadku wątpliwości co do sposobu procedowania, podejmował - kierowane do wojewody - uchwały, których treścią byłby wniosek o usunięcie wątpliwości natury prawnej. Zastrzeżenie przez ustawodawcę spraw do wyłącznej właściwości gminy, nie oznacza, że każda sprawa towarzysząca sprawie głównej wymaga podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy. Określenie przez ustawodawcę zadań gminy nie jest przecież tożsame z przyznaniem organowi stanowiącemu gminy kompetencji do dokonywania każdej podejmowanej czynności, nawet najdrobniejszej czynności w ramach zadania, w formie uchwały tego organu. Jedynie sprawy powierzone mocą art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radzie gminy upoważniają ten organ do załatwiania ich w drodze uchwał. Uchwały rady gminy mają walor aktów prawa miejscowego, a zatem nie tylko ich podstawa prawna musi być wyraźnie określona przepisami ustawowymi, ale również od ich treści należy wymagać, by była ona emanacją tego, na co prawodawca zezwolił. W ustawie o samorządzie gminnym ani też w innym akcie powszechnie obowiązującego prawa nie ma przepisu, który uprawniałby radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie interpretacji prawnej, z której treści de facto nic nie wynika dla społeczności lokalnej, gdyż w istocie jest ona wnioskiem o udzielenie porady prawnej przez organ nadzoru, a więc dopiero zmierza do ewentualnego rozstrzygania w sprawie publicznej o znaczeniu lokalnym. Nie jest przy tym istotne, jakimi motywami kierowała się Rada Gminy Białe Błota, podejmując zakwestionowaną uchwałę. To, czy jej intencją było jedynie uzyskanie opinii prawnej organu nadzoru bez związku z jakąkolwiek sprawą, czy też chciała, by w ten sposób Wojewoda Kujawsko - Pomorski dowiedział się o potrzebie podjęcia czynności nadzorczych względem Wójta, nie ma znaczenia dla sprawy, albowiem materia, jakiej dotyczy uchwała Rady - co do zasady - nie jest załatwiana w tym trybie i w takiej formie. Uchwała rady gminy, która nie ma umocowania w obowiązujących przepisach, jest nieważna (art. 91 ust. 1 cyt. ustawy), a jako akt, który nie spełnia kryterium zgodności z prawem (art. 85 ww. ustawy), winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego przez wojewodę, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że skarga Rady Gminy Białe Błota na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego w przedmiocie wystąpienia o interpretację prawną do organu nadzoru nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało koniecznością oddalenia skargi w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.