II SA/Po 61/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi P. J. i P. J.-M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] 2010r. (Nr [...]) na podstawie art. 98a ust. 1, ust. 1a, art. 148 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010r., Nr 102 poz. 651) oraz uchwały Rady Miejskiej Ostrowa Wielkopolskiego z dnia 27 kwietnia 2004r.r (Nr XIX/272/2004) w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz. Urz. woj. Wielkopolskiego z 2004r., Nr 96, poz. 1933) wraz z uchwałą z dnia 29 listopada 2007r., Nr XVI/187/2007 zmieniającą powyższą uchwałę (Dz. Urz. woj. Wielkopolskiego z 2008r., Nr 3, poz. 45) ustalił opłatę adiacencką należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb [...], o powierzchni 17.563 m2, położonej w O.. przy ul. Z. Obowiązek uiszczenia opłaty Prezydent Miasta skierował do jej współwłaścicieli P. J. (udział do 1/2 części) w wysokości 5.207,40 zł. oraz P. J. (udział do 1/2 części) w wysokości 5.207,40 zł. Ustalona opłata winna zostać uiszczona na rzecz Gminy Miasto O. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. zwierała prawidłowe pouczenie o sposobie i trybie wniesienia odwołania. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta została doręczona stronom w dniu 21 października 2010r. Przesyłkę zaadresowaną do P. J. i do P. J. osobiście odebrał dorosły domownik – J. J.. P. J. i P. J. w dniu 5 listopada 2010r. za pośrednictwem poczty wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odwołanie, na którym widnieje data - 3 listopada 2010r., od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] 2010r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Na podstawie art.127 § 1 kpa zaskarżyli przedmiotową decyzję w całości, wnieśli o jej uchylenie oraz o umorzenie postępowania pierwszej instancji. Pismem z dnia 10 listopada 2010r. odwołujący zostali poinformowani, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej zostało wniesione po terminie. W dniu 19 listopada 2010r. P. J. oraz P. J. wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. Wnioskodawcy argumentowali, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta nadali w Urzędzie Pocztowym O.. w dniu 5 listopada 2010r., albowiem złożenie odwołania w zakreślonym ustawowym terminie było z przyczyn obiektywnych niemożliwe. Podkreślili, że obecnie nie zamieszkują na stałe pod adresem O. ul. Z.. Jest to adres dla korespondencji na terenie kraju, pod którym zamieszkują ich rodzice. Zaskarżoną decyzję listonosz doręczył ojcu wnioskodawców – J. J.. Ojciec nie otwierał kopert i nie zdawał sobie sprawy co zawierają. Argumentowali, że w terminie doręczenia decyzji, żadne z nich nie przebywało na terenie kraju. P. J. przebywał w Hiszpanii, a P. J. na terenie N.. Ojciec przekazał im zaskarżoną decyzję dopiero 5 listopada 2010r. i tego samego dnia sporządzili odwołanie oraz nadali je w Urzędzie Pocztowym – O.. Nadto podali, że ojciec nie potrafił precyzyjnie określić kiedy listonosz doręczył mu decyzję. Z tego powodu jeszcze tego samego dnia, w którym ojciec przekazał im korespondencję sporządzili odwołanie i nadaliśmy je na poczcie licząc, że zmieszczą się w terminie. Podkreślili, że nie mieli fizycznej możliwości nadania odwołania nawet jeden dzień wcześniej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] 2010r. na podstawie art. 17 pkt 1 kpa, art. 59 kpa w zw. z art. 58 kpa odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta O. z dnia [...] 2010r. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 129 §2 kpa termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie, a gdy jest ono ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia. Termin ten jest terminem zawitym co oznacza, że jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, skutkuje zgodnie z art. 134 kpa koniecznością stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Czynność polegająca na wniesieniu odwołania po terminie jest wówczas bezskuteczna. W razie uchybienia powyższego terminu należy wnieść w ciągu 7 dni od ustania przyczyny prośbę o jego przywrócenie i jednocześnie dokonać czynności, dla której był on zakreślony (art. 58 § 2 kpa). Następnie Kolegium powołało się na treść przepisu art. 58 kpa oraz wyjaśniło rozumienie kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu. Podkreślono, że braku winy zainteresowanego w uchybieniu terminu nie potwierdza np. wykonywanie stałej pracy poza granicami kraju, gdyż możliwe jest ustanowienie pełnomocnika, który w czasie nieobecności w kraju będzie podejmował kroki prawne w celu obrony interesów strony (wyrok z dnia 28 marca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VII SA/Wa 1965/07). Wskazano, że dokonując oceny braku winy organ administracji publicznej przyjmuje obiektywny miernik staranności, jaki można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy, gwarantując tym samym pewność stosunków procesowych. Kolegium argumentowało, że odwołujący się nie uprawdopodobnili w żaden sposób, aby zaistniały okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania przez nich czynności w przewidzianym terminie. Z treści wniosku nie wynika, aby dopełnienie obowiązku terminowego złożenia przedmiotowego odwołania było w przypadku P. J. oraz P. J. niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. Z pewnością takiej przeszkody nie stanowi, ani też nie uzasadnia przywrócenia terminu fakt niezamieszkiwania przez strony pod wskazanym do korespondencji adresem, jak również fakt przebywania przez strony w czasie doręczenia przedmiotowej decyzji za granicą. Podkreślono, że odwołujący się mieli świadomość toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, w związku z czym w przypadku konieczności wyjazdu za granicę mogli ustanowić pełnomocnika, który reprezentowałby ich interesy prawne w czasie ich nieobecności. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję o samodzielnym występowaniu w sprawie lub podejmowaniu czynności przez pełnomocnika pozostawiają woli strony, jednak w okolicznościach sprawy, a zwłaszcza biorąc pod uwagę wyjazd obu stron za granicę i fakt niezamieszkiwania przez strony pod wskazanym do korespondencji adresem, ustanowienie pełnomocnika należało uznać za konieczne. W ocenie Kolegium nie stanowi również argumentu uzasadniającego przywrócenie terminu fakt, iż przedmiotowa decyzja została doręczona do rąk ojca odwołujących się, który nie był w stanie podać stronom terminu jej otrzymania. Niewątpliwe jest, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronom w sposób wskazany w art. 43 kpa, tj. zastępczy, gdyż została doręczona ich ojcu – J. J.. Takie doręczenie traktowane jest jak doręczenie bezpośrednio do rąk adresata, co powoduje, że adresata obowiązują skutki działania osoby, której decyzję doręczono tak, jakby została ona doręczona wprost. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2009.r. (sygn. akt I OSK 480/08) wskazano, że niewywiązanie się z przyjętego obowiązku oddania decyzji jej adresatowi przez osobę, której doręczono decyzję zastępczo, nie zwalnia adresata z winy w przypadku, gdy uchybił on terminom procesowym na skutek takiego zaniedbania. Doręczenie zastępcze bowiem z mocy art. 43 kpa wywołuje takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Niedbalstwo osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego jest traktowane tak samo, jak adresata decyzji. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że brak dokładnego określenia terminu doręczenia przedmiotowej decyzji przez ojca odwołujących się stanowiło z jego strony niedbalstwo, które traktowane jest tak samo jak niedbalstwo adresatów. Ponadto w niniejszej sprawie nie została również spełniona druga ze wskazanych przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a mianowicie złożenie wniosku o przywrócenie terminu nie nastąpiło w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Wskazano, że przedmiotowe odwołanie zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w dniu 5 listopada 2010 roku, a więc należy przyjąć, iż w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony w dniu 18 listopada 2010 roku, więc 13 dni po ustaniu przyczyny uchybienia terminu. Nie ma więc wątpliwości, że został przekroczony 7 - dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia. Kolegium nie podzieliło przy tym argumentacji odwołujących się, że wnosząc odwołanie liczyli na to, że nie minął jeszcze 14 - dniowy termin do złożenia odwołania. Nie mając bowiem dokładnej i pewnej informacji co do terminu kiedy przedmiotowa decyzja została faktycznie doręczona od razu powinni złożyć wniosek o przywrócenie przedmiotowego terminu. P. J. i P. J. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta O.. z dnia [...] 2010r. w sprawie opłaty adiacenckiej. Ponownie wskazali, że nie mogli złożyć w terminie zażalenia na decyzję Prezydenta Miasta, bo do dnia 5 listopada 2010r., czyli powrotu do kraju, nie wiedzieli o istnieniu takiej decyzji. Niezwłocznie, jeszcze tego samego dnia wieczorem nadali w urzędzie pocztowym stosowne odwołanie. Argumentowali, że ojciec nie mógł wcześniej przekazać odebranej przez siebie decyzji, ponieważ skarżący przebywali za granicą. Przedmiotową decyzję przekazał im ojciec dopiero w dniu powrotu do kraju. Zarzucili, że Kolegium w cytowanym orzeczeniu NSA z dnia 20 lutego 2009r. odnosi się jedynie do tezy 1 przedmiotowego orzeczenia. Pomija natomiast fakt, iż teza 2 wskazanego orzeczenia jest korzystna dla wnioskodawców i dotyczy takiej samej sytuacji w jakiej oni się znaleźli. Także w innym miejscu SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] 2010r. choć powołuje się na orzecznictwo NSA jednak czyni to wybiórczo i tylko wówczas, gdy cytowane orzecznictwo odpowiada przyjętemu przez SKO stanowisku. Przykładowo SKO wskazuje, iż jedną z przyczyn nie uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu jest fakt, iż ów wniosek nie został złożony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie SKO przyjmuje, że skoro odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 5 listopada 2010r., to należy przyjąć, iż w tym dniu ustała przyczyna uchybienia terminu. W opisanej kwestii SKO całkowicie pomija fakt, iż wnioskodawcy działali w błędnym przeświadczeniu, że składają odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta w terminie. O tym, że uchybili terminowi dowiedzieli się bowiem dopiero z pisma Urzędu Miejskiego w O.. z dnia 16 listopada 2010r. informującego o uchybieniu terminowi i przekazaniu odwołania do SKO. Powołując się na orzecznictwo NSA skarżący wskazali, że skoro strona nie była świadoma uchybienia terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu. Zatem początek 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu miał miejsce w dniu 16 listopada 2010r., stąd termin wymagany do złożenia wniosku został dotrzymany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę, powołując się na argumentację przywołaną w uzasadnieniu postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracji prawidłowo przyjęły, że decyzja Prezydenta Miasta O.. z dnia [...] 2010r. została doręczona skarżącym w trybie doręczenia zastępczego w dniu 21 października 2010r. (art. 43 kpa). Termin do wniesienia odwołania upłynął, więc w dniu 4 listopada 2010r. Odwołanie zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. poprzez nadanie na poczcie w dniu 5 listopada 2010r., zatem po upływnie ustawowego terminu (art. 129 § 2 kpa). Zgodnie z treścią przepisu art. 58 §1 kpa w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Z treści tego przepisu wynika, że główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy w uchybieniu terminu. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że "jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenia terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. A contrario zatem, przywrócenie to może mieć miejsce wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (wyr. NSA z dnia 20 maja 1998r., I SA/Ka 1718/96; Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem, Gdańsk 2000, s. 160; B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz C.H. Beck, W-wa 2011, str. 281). Oznacza to, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Do takich okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się miedzy innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie. Słusznie przyjęły zatem organy administracji w niniejszej sprawie, że wyjazd za granicę w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy okoliczności nie wskazują, że był to wyjazd nagły, niezaplanowany, nie stanowi przyczyny uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu. Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska, że sam fakt przebywania poza granicami kraju sam przez się nie uzasadnia przywrócenia terminu. Strony nie przedstawiły żadnej stosownej argumentacji wskazującej, że pobyt ten był od niej niezależny, nagły i w szczególności nie do przewidzenia, a także to że przeszkoda istniała przez cały czas biegu terminu do dokonania czynności. Skarżący nie uprawdopodobnili zatem swojej staranności w zakresie prowadzenia własnych spraw. Nie sposób zatem uznać, że wyjazd i pobyt za granicą, na co powołują się skarżący w niniejszej sprawie, stanowił wyjątkową okoliczność, której zaistnienie było nagłe i nieprzewidziane, a także nie do przezwyciężenia. Nadto wskazać należy, że odwołanie złożone przez skarżących w urzędzie pocztowym w dniu 5 listopada 2010r. opatrzone jest datą 3 listopada 2010r. (akta adm. [...]). Przeczy to twierdzeniom podnoszonym przez skarżących, że natychmiast po przyjeździe do kraju w dniu 5 listopada 2010r., gdy otrzymali przesyłkę od ojca, sporządzili odwołanie i nadali je tego samego dnia na poczcie w godzinach wieczornych. W tym stanie rzeczy skarżący poddali w wątpliwość wiarygodność swojej argumentacji. Słusznie, więc przyjęto w postępowaniu administracyjnym, że skarżący nie wykazali się starannością w zakresie prowadzenia swojej sprawy przed organami administracji, gdyż - pomimo, że mogli – nie zapewnili zastępstwa na czas swojej nieobecności w kraju i nie ustanowili pełnomocnika, który umocowany byłby do odbierania pism do nich skierowanych i do dokonywania czynności procesowych, w tym do złożenia odwołania w terminie. W tym miejscu podkreślić należy, że Kolegium w swojej argumentacji dotyczącej oceny przesłanki winy i jej braku w uchybieniu terminu, nie powoływało się na orzecznictwo sądów administracyjnych wybiórczo, jedynie na poparcie swoich twierdzeń. Zaprezentowane przez Kolegium poglądy są powszechnie uznane w orzecznictwie i doktrynie, a przede wszystkim adekwatne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy (wyr. WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009r., II SA/Gd 2/08; wyr. WSA w Warszawie z 28 marca 2008r., VII SA/Wa 1965/07). Chybiony jest także, w tym zakresie, argument skarżących, że Kolegium pominęło tezę drugą orzeczenia NSA z dnia 20 lutego 2009r. (I OSK 480/08), która jest w okolicznościach niniejszej sprawy korzystna dla skarżących. NSA wskazuje bowiem, że brak winy w uchybieniu terminu przypisać można tylko wtedy, gdy w odniesieniu do osoby odbierającej przesyłkę w drodze doręczenia zastępczego wystąpiła taka przeszkoda, której mimo dołożenia staranności nie mogła ona pokonać. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnili, że taka nagła i nie do przewidzenia przeszkoda dotyczyła również ich ojca. W świetle powyższych rozważań taką wyjątkową okolicznością wyłączającą winę w uchybieniu terminu nie może być sam fakt pobytu skarżących za granicą i w związku z tym niemożności fizycznego przekazania przesyłki skarżącym niezwłocznie po jej odebraniu. Skarżący nie uprawdopodobnili przy tym, że ojciec nie miał żadnej możliwości nawet poinformowania ich o odebraniu przesyłki. Prawidłowo także przyjęło Kolegium, że doręczenie zastępcze z mocy art. 43 kpa wywołuje takie skutki, jak doręczenie adresatowi do rąk własnych. Zaniechanie ojca skarżących stanowiące niedbalstwo tej osoby, do rąk której dokonano doręczenia zastępczego należy traktować tak samo, jak adresata decyzji. Powołany natomiast przez skarżących wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 maja 2004r. (II SA/Gd 199/01) zapadł na tle odmiennego i wyjątkowego stanu faktycznego. Rozstrzygnięcia tego nie można zatem wprost przekładać na grunt niniejszej sprawy. Zasadny okazał się natomiast zarzut skarżących dotyczący zachowania 7-dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. Z treści przepisu art. 58 §2 kpa wynika, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Przyjąć, zatem należy, że ustanie przyczyny uchybienia terminu w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu kiedy skarżący dowiedzieli się, że uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Ostatnim i najpewniejszym takim dniem jest dzień doręczenia im pisma Urzędu Miasta O.. z dnia [...] 2010r. wskazującego, że odwołanie zostało wniesione po terminie. Od tego dnia, zatem liczyć należy 7-dniowy termin do wniesienia odwołania. Skoro pismo doręczono skarżącym w dniu 16 listopada 2010r., a wniosek o przywrócenie terminu złożyli oni w dniu 19 listopada 2010r., więc dochowali ustawowego terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w treści art. 58 §2 kpa. Mając powyższe na uwadze słusznie w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 58 § 1 i 2 kpa i art. 59 § 2 kpa odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Wobec powyższego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jak orzeczono w wyroku. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy