III SA/Łd 105/11

`Sygn. akt III SA/Łd 105/11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zarzutów w postępowaniu zabezpieczającym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz K. G. kwotę 357,- (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 104 i art. 108 § 1 k.p.a., wycofał z obrotu na terenie całego kraju wrób o nazwie A. określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których wyżej mowa. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie, decyzją z [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 29 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zabezpieczył w sklepie B. w Ł. [...], którego właścicielem jest K.G., wyroby wycofane z obrotu na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] przez ich odebranie, zgodne z protokołem sporządzonym w dniu 7 października 2010 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że organ nakazuje zastosowanie środka zabezpieczającego w postaci odebrania wyrobów określonych w decyzji z [...]. Pouczono stronę o możliwości wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. W dniu 22 października 2010 r. do organu wpłynęło odwołanie K.G., w którym zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 154 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 108 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji. Strona wskazała również na naruszenie art. 167 ust. 2 u.p.e.a., gdyż zastosowano środek zabezpieczenia w oderwaniu od interesów strony i tym samym obciążono zobowiązanego ponad potrzebę oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 9 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w dniu [...], opierającej się na protokole sporządzonym w dniu 7 października 2010 r. Postanowieniem z dnia 2 listopada 2010 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. i art. 20 § 1 pkt 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a., przekazał zarzuty K.G. według właściwości Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Ł. Podniósł, iż decyzja wydana [...] przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. jest w istocie aktem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym tj. zarządzeniem zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, o którym mowa w art. 156 u.p.e.a. Z § 1 pkt 8 powyższego przepisu wynika natomiast, zdaniem organu, iż na takie zarządzenie służą zobowiązanemu zarzuty, o których mowa w art. 33 powołanej ustawy. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. podkreślił, iż nazwanie aktu wydanego przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym decyzją, nie zmienia jego rzeczywistego charakteru, co powoduje, że zasadnym jest zatem potraktowanie odwołania od decyzji o zabezpieczeniu jako wniesienie zarzutów na zarządzenie zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym i przekazanie sprawy do organu właściwego do jej rozpoznania. Postanowieniem z [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a., oddalił zarzuty skarżącego w przedmiocie postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do treści art. 33 u.p.e.a. zobowiązany może zgłosić zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni. W ocenie organu, skarżący uchybił terminowi do ich wniesienia, bowiem wniósł swoje odwołanie w dniu 20 października 2010 r., natomiast termin do wniesienia zarzutów upłynął w dniu 14 października 2010 r. W zażaleniu z dnia 17 listopada 2010 r. K.G. zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie art. 112 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne pouczenie strony w zakresie terminu zaskarżenia aktu prawnego, na podstawie którego dokonano zabezpieczenia wyrobów wycofanych z obrotu i wskazanie, że stronie przysługuje odwołanie od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W konsekwencji takiego działania organu, strona wniosła środek zaskarżenia w terminie wskazanym w pouczeniu, co zgodnie z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. nie może nieść dla strony negatywnych skutków. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przyjęcie zarzutów do rozpoznania. Postanowieniem z [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 23 § 1 i § 4 pkt 1 oraz w związku z art. 34 § 5 i art. 166b u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 112 k.p.a., błędne pouczenie co do prawa wniesienia zarzutów nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, ale nie można w ten sposób ani przyznawać stronie uprawnień naruszających ustalone zasady postępowania, ani też sankcjonować nieistniejących terminów zaskarżenia wskazanych przez organ I instancji. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem przepisy prawa. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w powołanym przez stronę wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2007 r. I OSK 2014/06, że decyzja w której zawarto pouczenie o dłuższym, niż określony w art. 129 § 2 k.p.a. terminie do wniesienia odwołania uzyska przymiot ostateczności dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu. Organ zaznaczył, że błędne pouczenie może stanowić uzasadnienie przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, jeżeli skarżący zechce z tej możliwości skorzystać. Podkreślono, że strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika po otrzymaniu zaskarżonego postanowienia organu I instancji, z którego powzięła informację o uchybieniu wskazanemu terminowi, mogła w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie, ale tego nie uczyniła. W skardze z dnia 19 stycznia 2011 r. K.G. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. w związku z art. 112 k.p.a. i w związku z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe pouczenie strony o terminie wniesienia środka zaskarżenia i pomimo nakazu wynikającego z przepisu art. 112 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., wyciągnięcie negatywnych dla strony skutków w postaci utrzymania w mocy postanowienia o oddaleniu środka zaskarżenia, pomimo złożenia owego środka w odpowiednim terminie tj. wskazanym w pouczeniu. Strona powtórzyła argumenty wskazywane w zażaleniu i nie zgodziła się ze stanowiskiem organu co do konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W odpowiedzi na skargę z dnia 22 lutego 2011 r. organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzje administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w takim właśnie zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga K.G. jest uzasadniona, gdyż w trakcie prowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 112 k.p.a. W niniejszej sprawie, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. wydając w dniu [...] w oparciu o art. 29 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) rozstrzygnięcie nazwane decyzją, zabezpieczył w sklepie skarżącego wyroby wycofane z obrotu na podstawie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...]. W decyzji zawarto pouczenie, iż stosownie do treści art. 127 § 1 i 2 kpa, strona może w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, wnieść odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Stosując się do powyższego pouczenia K.G. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. w terminie nieprzekraczającym 14 dni. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał się jednak za organ niewłaściwy do rozpoznania sprawy, podkreślając przy tym, iż rozstrzygnięcie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] jest w istocie zarządzeniem zabezpieczenia, o którym mowa w art. 156 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), a odwołanie strony należy potraktować jako wniesienie zarzutów na zarządzenie zabezpieczenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. W konsekwencji powyższego stanowiska, postanowieniem z [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł., działając na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 8 u.p.e.a., oddalił zarzuty strony w przedmiocie postępowania egzekucyjnego z uwagi na uchybienie terminu do ich wniesienia, a Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Uznanie przez organy, że strona wniosła środek zaskarżenia z uchybieniem terminu jest, zdaniem Sądu, niezasadne. Skarżący zastosował się bowiem do pouczenia zawartego w rozstrzygnięciu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] o przysługującym mu 14 - dniowym terminie do wniesienia odwołania. Dla strony miarodajne winno być pouczenie zawarte w decyzji organu. Stosownie do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią decyzji administracyjnej. Tym samym uchybienie przez stronę terminu z powodu błędnego pouczenia przez organ jest uchybieniem bez jej winy (wyrok NSA z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt I OSK 2014/06; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 211/07). Podkreślić przy tym trzeba, iż ochrona interesów strony, zagwarantowana w artykule 112 k.p.a., polega na tym, że jeżeli strona, która wniesie odwołanie po upływie prawem przewidzianego terminu do dokonania danej czynności, jednakże z zachowaniem terminu podanego w pouczeniu przez organ, to wówczas należy przyjmować, że wniosła ona środek zaskarżenia w terminie i w związku z tym nie ma też konieczności przywracania terminu do dokonania uchybionej czynności (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 538; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 694). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sparwie. Powołany art. 112 k.p.a. stanowi rozwinięcie art. 9 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślić należy, że obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Z powyższego przepisu wynika, że strona postępowania administracyjnego nie może ponieść szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa. Skoro zasada określona w art. 9 k.p.a. dokonuje wyłomu w fundamentalnej zasadzie stanowiącej, że ingorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi), to skarżący nie może być obciążany negatywnymi konsekwencjami udzielenia przez organ administracji błędnej informacji co do charakteru rozstrzygnięcia i terminu wniesienia środka zaskarżenia od tego rozstrzygnięcia. Postanowienia cytowanych wyżej przepisów korespondują z zasadami dobrej administracji, określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji, m. in. z zasadą praworządności (art. 4 Kodeksu), zasadą informacji o możliwościach odwołania (art. 19 Kodeksu), zasadą udzielenia informacji (art. 22 Kodeksu) oraz innymi ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak: zasada praworządności, dotyczącą działania administracji publicznej w jej stosunkach z jednostką (art. 6 k.p.a.) oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Biorąc wszystkie te zasady pod rozwagę należy przyjąć, że niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji odnośnie do terminu złożenia środka zaskarżenia. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji, uznaje, że zamieszczone w decyzji pouczenie jest prawidłowe, zatem stosując się do niego w przypadku jego wadliwości (błędnego pouczenia), nie może być obciążana dodatkowymi czynnościami, takimi jak złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 840/10, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1556/08). W niniejszym postępowaniu nie jest przedmiotem kontroli Sądu zasadność rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...], nazwanego przez organ decyzją, a następnie uznanym przez ten sam organ za zarządzenie zabezpieczenia, jednak należy zwrócić uwagę na fakt, iż rozstrzygnięcie to w podstawie prawnej, jak również w dość lakonicznym uzasadnieniu nie przywołuje art. 156 ustawy o prawo postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącego podstawę prawną dla wystawienia przez organ egzekucyjny zarządzenia zabezpieczenia. Rozstrzygnięcie to nie zawiera również wszystkich niezbędnych elementów, określonych w art. 156 ustawy, jakie winno zawierać zarządzenie zabezpieczenia, a ponadto nie zostało wydane na stosownym druku, którego wzór ustala załącznik nr 23 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). W omawianej sytuacji, nawet strona reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika mogła mieć uzasadnione wątpliwości, co do charakteru prawnego rozstrzygnięć podejmowanych wobec niej przez organy inspekcji sanitarnej i dlatego uznać należy, że środek odwoławczy od rozstrzygnięcia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z [...] został wniesiony w terminie i winien być merytorycznie rozpatrzony. Dodać także należy, co wielokrotnie podkreślał już tutejszy Sąd w odniesieniu do akt przesyłanych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł., iż dokumentacja przesłana Sądowi w postaci luźnych dokumentów nie spełnia wymogów stawianych aktom administracyjnym. Przesyłane sądowi akta postępowań, toczących się przed organem I i II instancji winny zawierać dokumenty ułożone chronologicznie, złączone i ponumerowane, wyposażone w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, pism składanych przez uczestników postępowania, notatek sporządzanych przez pracowników organu, dokumentów związanych z doręczaniem pism: pokwitowań pocztowych, kopert z pieczęciami, a w razie złożenia pisma bezpośrednio w kancelarii organu, adnotacji urzędowej, potwierdzającej datę i okoliczność osobistego złożenia pisma. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, iż sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Należy jednak stwierdzić, iż zastrzeżenia co do formy przesłanych akt administracyjnych nie miały w niniejszej sprawie wpływu na ocenę zasadności skargi. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. P.Pij.