II SA/Łd 257/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem - uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) art. 3 pkt 1 lit. a, pkt 2, pkt 23, art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 8 pkt 6 ustawy z dnia 28.listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. nr 139 z 2006r., poz. 992 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz. 881 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...], nr [...], którą odmówiono M. R. przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dzieci W. R. i D. R. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 12.października 2010r. M. R. zwrócił się o przyznanie w/w świadczenia. Wspomnianą decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta S. odmówił przyznania wnioskowanych świadczeń z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Od tejże decyzji odwołanie złożył M. R. podnosząc, że w 2009 roku miał wyższe wynagrodzenie za pracę, jednakże z początkiem 2010r. został przeniesiony na inne stanowisko a jego płaca uległa znacznemu obniżeniu. Podał, że obecny jego dochód wynosi około 1.400 zł., tj. 350 zł na osobę. Wskazał także na trudną sytuację zdrowotną swojej rodziny, związaną z chorobą żony i córki, co wiąże się kosztownym leczeniem. Odnosząc się do sytuacji odwołującego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w odniesieniu do rodziny M. R. ma zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem żadne z jego dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Dochód rodziny wnioskodawcy za rok 2009 wyniósł 26.459,38 zł., co daje miesięcznie kwotę 2.204,95 zł. zaś w przeliczeniu na osobę kwotę 551,24 zł. Oznacza to, zdaniem organu odwoławczego, że zostało przekroczone kryterium dochodowe, wynoszące 504 zł. Odpowiadając na zarzuty, podniesione w odwołaniu Kolegium wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu prawa do świadczeń rodzinnych nie jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Zarówno więc organ I instancji jak i organ odwoławczy, związane są przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W przedmiotowym przypadku, przesłanką warunkującą przyznanie wnioskowanych świadczeń jest uzyskanie w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (w tym przypadku w 2009r., z którego dochody stanowiły podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych) przeciętnego miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, w kwocie nieprzekraczającej ustawowego kryterium dochodowego. Wprawdzie w przypadku rodziny M. R. przekroczenie to wynosi 47,24 zł (551,24 zł - 504,00 zł) i jest niższe od najniższego zasiłku rodzinnego lecz wobec rodziny wnioskodawcy przepis art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zastosowany został już w poprzednim okresie zasiłkowym, co oznacza to, że rodzina skarżącego nie spełnia warunków określonych w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło nadto, że wobec odwołującego się nie można także zastosować § 17 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 roku stanowiącego o możliwości odliczenia dochodu utraconego po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, bowiem nie można uznać za utratę dochodu faktu zmiany warunków zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, utrata zatrudnienia w rozumieniu 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych związana jest z rozwiązaniem stosunku pracy, nie zaś ze zmianą warunków pracy i płacy. M. R. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, ponawiając zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28.listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa oraz wydane na podstawie art. 23 ust. 5 tejże ustawy przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2.czerwca 2005 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), dalej powoływane jako rozporządzenie. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł. (art. 5 ust. 2 ustawy). Fundamentalne znaczenie dla oceny legalności działań organów administracji ma kwestia ustalenia wysokości dochodu rodziny skarżącego oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść art. 5 ust. 2 ustawy stwierdzić należy, iż graniczna kwota dochodu na osobę w rodzinie, warunkująca możliwość przyznania zasiłku rodzinnego wynosi 504 zł. Zgodnie z unormowaniami art. 5 ust. 4 i 4a uwzględnia się przy obliczaniu dochodu dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 ustawy w pkt 23 i 24, enumeratywnie wyliczający te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 ustawy - dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zasadą jest zatem, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń z ustawy bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. W rozpoznawanej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy jest rok 2009, co do zasady zatem dochód z tego roku winien stanowić podstawę do ustaleń oraz rozważań organu. Jak wszakże wskazał skarżący w złożonym odwołaniu, z dniem 1.lutego 2010r. na podstawie zawartego z pracodawcą porozumienia, zmianie uległy obowiązujące go warunki pracy i płacy. Utracił bowiem zatrudnienie na stanowisku kierowcy samochodu ciężarowego – ładowacza, uzyskał zaś na stanowisku - robotnik składowiska. Z tą datą zmniejszył się również uzyskiwany przezeń dochód do kwoty 1.404,19,-zł. miesięcznie netto. Według zaś przywołanego wyżej art. 5 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, "w przypadku utraty dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na wniosek osoby, o której mowa w art. 4 ust. 2, na podstawie dochodu rodziny, lub dochodu osoby uczącej się pomniejszonego o utracony dochód". W przypadku uzyskania dochodu prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. (ust.4a). Normatywna utrata dochodu definiowana jest natomiast w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy czym należy doń m.in. utrata dochodu spowodowana, utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (lit c). Uzyskanie dochodu oznacza zaś m.in. uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło (art.3 pkt 24 lit c) . Jedną z podstawowych zasad wykładni jest zaś to, że przy wykładni normy prawnej nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawnego, całej ustawy oraz obowiązujących reguł i wartości systemu prawa. W demokratycznym państwie prawnym zastosowanie wyłącznie wykładni językowej bez uwzględnienia wykładni systemowej i wykładni celowościowej jest niedopuszczalne. Wprowadzone natomiast w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty i uzyskania dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków - niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Chodzi bowiem o wyeliminowanie z dochodu rodziny tych dochodów, których członek rodziny w okresie rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia już nie uzyskuje. Ma to na celu, możliwie najbardziej obiektywne zbliżenie się do sytuacji dochodowej osoby (i jej rodziny) starającej się o przyznanie zasiłku. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5.sierpnia 2010r., sygn.akt I OSK 641/10 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6.listopada 2009r., sygn.akt II SA/Łd 615/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1217/06 niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, jako utratę dochodu w rozumieniu art. 5 ust.4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c oraz odpowiednio jego uzyskanie w myśl art. 5 ust 4a w zw. z art. 3 pkt 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych, należy traktować także zmianę warunków pracy i płacy skutkującą, zmianą uzyskiwanych przez członka rodziny dochodów. Odmienna interpretacja wskazanych wyżej przepisów, stawiałaby bowiem w sposób nieuzasadniony w gorszej sytuacji osoby zatrudnione u tego samego pracodawcy lecz na innych (gorszych) warunkach, od osób tracących zatrudnienie i uzyskujących kolejne bez jakiejkolwiek przerwy w zatrudnieniu. Wówczas zaś jedynie zmiana pracodawcy decydowałaby o możliwości traktowania dochodów jako utraconych i odpowiednio - uzyskanych. W tym zakresie zatem, dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit c i art. 5 ust.4a w zw. z art. 3 ust. 24 lit c ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za błędną, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy dokona wyliczenia dochodu rodziny skarżącego, uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. m.o.