IV SA/Wa 1358/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Parafii [...]. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...] w W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego z parkingiem podziemnym oraz pełną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy [...], na terenie W.. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalenia warunków zabudowy decyzją wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy i podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w tylko przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt od 1 do 5 tego przepisu. Jeżeli w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zostanie stwierdzone, że zamierzenie będące przedmiotem postępowania nie spełnia któregokolwiek z warunków zawartych w pkt 1-5, postępowanie kończy się wydaniem decyzji odmownej. Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż wnioskowana inwestycja nie spełnia określonego w pkt 2 art. 61 ust. 1 ustawy warunku dostępu terenu objętego inwestycją do drogi publicznej. Zgodnie z zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy definicją przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy stosownie do art. 53 ust 4 pkt 9 ustawy w związku z art. 61 ust. 1 wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Kolegium wskazało, iz zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych zarządcą wszystkich dróg publicznych w W., z wyjątkiem autostrad i dróg krajowych, jest prezydent miasta. W rozpatrywanej sprawie występuje zbieg właściwości organu - Prezydenta W., do wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonania uzgodnienia jako zarządca drogi. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego, to zgodnie z orzecznictwem nie zachodzi potrzeba wydawania na podstawie art. 106 kpa postanowienia uzgadniającego. W takim przypadku organ w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zamieszcza motywację obejmują uzgodnienie w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że Prezydent W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnął kwestię uzgodnienia komunikacyjnego, wskazując motywy negatywy negatywnego stanowiska w tym zakresie, przy czym wziął pod uwagę zawarte w aktach pismo Zarządu Dróg Miejskich ( bez daty) wstępnie opiniujące pozytywnie przedstawioną koncepcję dojazdu do projektowanego budynku, pismo Zastępcy Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2008 r. oraz pismo Zastępcy Dyrektora Biura Komunikacji ds. Inżynierii Ruchu z dnia 21 kwietnia 2008r. negatywnie opiniujące koncepcję obsługi komunikacyjnej inwestycji. Organ wskazał, że powyższe opnie należy traktować jako materiał pomocniczy dla Prezydenta W. do dokonania uzgodnienia. W dalszej części uzasadnienia zaiskrzonej decyzji organ stwierdził, iż zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 60 ust.1 w zw. z art. 61 ustawy poprzez bezzasadne niezastosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydanie decyzji bez uzgodnienia z przewidzianymi prawem organami nie znajduje uzasadnienia. Nietrafny jest zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem drogowym oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem przez przyjęcie, że Inżynier Ruchu jest władny do opiniowania geometrii drogi na etapie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie warunki obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, które będą weryfikowane na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie uzgadniania warunków zabudowy niezbędnym jest ustalenie przez organ uzgadniający, czy istnieje legalny zjazd z drogi publicznej na teren inwestycji. Prezydent W. stwierdził, że nieruchomość objęta wnioskiem inwestora nie posiada legalnego zjazdu na drogę publiczną, tym samym nie ma bezpośredniej obsługi komunikacyjnej od [...], przy czym inwestor - mimo wezwania - nie wskazał innego sposobu dostępu do drogi publicznej. Organ odwoławczy podniósł, iż znajdująca się w aktach opinia Zarządu Dróg Miejskich w W. co do możliwości zrealizowania obsługi komunikacyjnej inwestycji nie ma charakteru wiążącego i nie jest to organ właściwy do dokonania uzgodnień komunikacyjnych. Prezydent W. dokonując oceny czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy wziął pod uwagę negatywną opinię Inżyniera Ruchu W. odnośnie przedstawionej przez inwestora koncepcji dojazdu na teren inwestycji. Kolegium za zasadny uznało zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, podnosząc, iż wedle wyroku NSA z dnia16 października 2007r. , sygn. II OSK 1401-06, lex nr 394807, organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora w zakresie rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, nie zaś parametrami technicznymi obiektu budowlanego, które mogą być przez organ ustalone odmiennie od wskazanych we wniosku. W konkluzji organ stwierdził, że z uwagi na to, że planowana inwestycja nie spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy, to należało zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2008r. uznać za zasadną. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik Parafii [...] w W., podnosząc zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 11 i 15 kpa poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja powstała z podziału działki nr [...] z obrębu [...], co oznacza że w przypadku braku dostępu do drogi publicznie nie mogłaby być wydzielona jako samodzielna działka budowlana. Niezrozumiałe jest dlaczego obecnie Prezydent W. kwestionuje obecnie dostępność tej działki do drogi publicznej. Działka ta przylega bezpośrednio do [...] i wbrew twierdzeniom organów kwestia możliwości urządzenia zjazdu nie jest objęta definicją dostępu do drogi publicznej zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Urządzenie zjazdu w konkretnym miejscu podlega rozstrzygnięciu na etapie pozwolenia na budowę a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Z treści art. 61 ust.1 pkt 2 tej ustawy wynika, że ich ustalenie zależy od istnienia dostępu do drogi publicznej w sposób określony w pkt 14 art. 2, a nie poprzez wskazanie możliwości urządzenia zjazdu w konkretnym miejscu, co następuje dopiero w projekcie budowlanym. Zarząd Dróg Miejskich w opinii nr [...] z dnia 19 listopada 2007 r. potwierdził, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Błędnie ograny orzekające przyjęły, że opinia ta ma charakter pomocniczy, skoro została wydana przez wyspecjalizowaną jednostkę organizacyjną wykonującą ustawowe uprawnienia zarządcy drogi, zgodnie z art. 21 ustawy o drogach publicznych. Ocena dostępu do drogi publicznej nie może pozostawać w sferze uznania administracyjnego lecz obiektywnie oceniona pryzmat istniejącego stanu faktycznego przy uwzględnieniu opinii Zarządu Dróg Miejskich jak i stanowiska Prezydenta W. z postępowania regulacyjnego o istnieniu dostępu tej działki do drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika ocena Prezydenta w zakresie dostępu do drogi publicznej nie może być dowolna, lecz prawnie uzasadniona i nie może pozostawać w sprzeczności z już raz dokonaną oceną tego organu na potrzeby innego postępowania zakończonego wydaniem decyzji o przydzieleniu tej działki Parafii [...] w W.. Pełnomocnik podniósł, że Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutu odwołania, że gmina ustawowo obowiązana jest zapewnić dostęp do dróg gminnych, do której należy [...]. Organ naruszył art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że możliwość zaniechania wydania odrębnego aktu o uzgodnieniu projektu decyzji zwalnia z obowiązku wnikliwej oceny istnienia dostępu do drogi publicznej przy uwzględnieniu uwarunkowań z związanych z postępowaniem regulacyjnym, przyleganiem działki do drogi publicznej oraz ustaleniem możliwości urządzenia zjazdu na etapie pozwolenia na budowę. Zdaniem pełnomocnika organ drugiej instancji naruszył art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 11 i art. 15 kpa, gdyż nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 3 listopada 2008r. i w piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 22 kwietnia 2009r. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że do zarzutów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 22 kwietnia szczegółowo odniósł się w uzasadnieniu decyzji a strona w skardze nie wskazała na żadne nowe okoliczności, które miałyby wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W dniu 29 października 2009r. na Biuro Podawcze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania – M., w którym wniesiono o oddalenie skargi i wskazano, że Parafia [...] w ramach postępowania regulacyjnego stała się właścicielem działki m.in. nr [...] z obrębu [...], która posiadała odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Działka nr [...], na której planowana jest przedmiotowa inwestycja powstała z podziału działki nr [...], przy czym wstępny projekt podziału tej działki został zaopiniowany pod warunkiem zapewnienia służebności przejścia, przejazdu i prowadzenia sieci uzbrojenia podziemnego przez działki nr [...], [...] i [...]. Nadto działka nr [...], wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej nie miała być działką budowlaną, lecz działką przeznaczoną pod teren zieleni, co wynika ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik uczestnika podkreślił, że gmina nie ma ustawowego obowiązku zapewnienia dostępu do wszystkich dróg gminnych. Inwestor występując o warunki zabudowy ma obowiązek wskazać dostęp terenu do drogi publicznej. Wbrew stanowisku strony skarżącej ocena dostępności do drogi publicznej została oceniona obiektywnie pryzmat istniejącego stanu faktycznego. Znajdująca się w aktach opinia Zarządu Dróg Miejskich, na którą powołuje się skarżąca, została wydana dla S., a nie dla Parafii, poza tym posiada wiele wad, takich jak: brak daty wydania i pieczątki pod nieczytelnym podpisem, brak opisu jakiej nieruchomości dotyczy i ważna jest do dnia [...].11.2009r. Dołączony "opis koncepcji" podpisany jest innym nieczytelnym podpisem i nie posiada żadnej pieczątki ZDM. W związku z tym wystąpiono do Inżyniera Ruchu W., który w piśmie z dnia 21.04.2008r. stwierdził, że przedstawiona koncepcja dojazdu do projektowanego budynku koliduje z istniejącym przejściem dla pieszych i przejazdem rowerowym w [...] , a także z istniejącym obok zjazdem do garażu podziemnego budynku Urzędu [...] oraz spowodowałaby bezpośrednie zagrożenie dla pieszych wychodzących z podziemnego przejścia istniejącej tu stacji [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),zwanej dalej ustawą, decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Stosownie do treści ust. 5 art. 53 tej ustawy, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. W rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy uzgodnienia są formą zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej (por. "Komentarz - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego - 2. wydanie - Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2005 r., s. 430). W niniejszej sprawie, teren planowanej inwestycji przylega do ul. [...], tym samym dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego niezbędne było dokonanie uzgodnień z zarządcą tej drogi. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) w granicach miasta na prawach powiatu zarządcami wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż zarządcą [...], przy której położona jest działka nr [...], na której strona skarżąca planuje realizację zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku z dnia 24 września 2007 r., jest Prezydent W., tym samym jest organem właściwym do uzgodnienia tej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Prezydent W. w świetle art. 60 ust. 1 ustawy jest organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy na ww. wniosek skarżącej. Oznacza to, że w tym konkretnym przypadku organem decydującym o rozstrzygnięciu sprawy co do istoty oraz organem współdziałającym jest ten sam organ - Prezydent W.. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, art. 106 kpa nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia ( zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego ( wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007r., II OSK 922/06, lex 340121, wyrok z dnia 17 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1649/07). "Tryb współdziałania określony w art. 106 kpa nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu ( wyrok NSA z dnia 4 października 2007r.,ll OSK 997/07, lex 394811, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008r., II SA/Kr 678/07). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że trafnie jest stanowisko organu odwoławczego, że właściwym organem do dokonania uzgodnienia w zakresie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji jest Prezydent W., który dokonał negatywnego uzgodnienia w tym zakresie. Prezydent W. jako zarządca drogi dokonuje samodzielnie uzgodnienia, co jednak nie stoi na przeszkodzie by przy jej wydawaniu posiłkował się opiniami jednostek organizacyjnych gminy, tak jak to uczynił w tej sprawie, zwracając się o opinię komunikacyjną do Inżyniera Ruchu Urzędu W.. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy znalazła odzwierciedlenie treść opinii Inżyniera Ruchu z dnia 21 kwietnia 2008r., z której wyraził negatywne stanowisko co do koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przedstawionej przez skarżącą. Negatywne stanowisko w tym zakresie, jak wynika z akt sprawy, przedstawił również Z-ca Burmistrza [...] w piśmie z dnia 5 lutego 2008r., wskazując na brak możliwości obsługi komunikacyjnej planowanego budynku w związku z istniejącym wjazdem/ wyjazdem służącym obsłudze budynku Urzędu [...]. Stanowisko to podzieliło w piśmie z dnia 31 marca 2008r. Biuro [...]. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że wskazane powyżej opinie i stanowiska mają charakter pomocniczy dla Prezydenta W.. Taki sam charakter ma znajdująca się w aktach sprawy opinia Zarządu Dróg Miejskich akceptująca wstępnie przedstawioną koncepcję obsługi komunikacyjnej, przy czym zauważyć należy, iż ważność jej upływała w dniu 19 listopada 2009 r. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy działką nr [...], na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne wskazane we wniosku skarżącej a drogą publiczną – [...] nie istnieje legalny zjazd. Tymczasem legalny zjazd bezpośrednio na drogę publiczną stanowi warunek uznania, iż teren inwestycji ma dostęp do tej drogi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, chyba że zostanie wykazana inna realna możliwość dostępu do drogi publicznej, o której mowa w art. 2 pkt 14 ustawy. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że strona skarżąca nie wskazała innego sposobu dostępu z drogi publicznej do przedmiotowej działki, mimo wezwania organu pierwszej instancji. W tych warunkach organy orzekające obu instancji prawidłowo uznały, iż działka nr [...] wskazana we wniosku skarżącej jako teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej, co prowadzi do wniosku, że nie została spełniona bezwzględna przesłanka określona w pkt 2 art. 61 ust.1 ustawy do wydania pozytywnej decyzji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wymaga podkreślenia, że podniesione w skardze okoliczności związane z postępowaniem regulacyjnym, jak i z podziałem działki nr [...] z której została wyodrębniona działka nr [...] nie mają żadnego znaczenia w tej sprawie. Błędne jest twierdzenie pełnomocnika skarżącej, że gmina obowiązana jest zapewnić dostęp działce do drogi publicznej, jeżeli z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jasno wynika, że obowiązkiem inwestora jest wykazanie, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej bezpośredni albo pośredni. W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy nadto ubocznie zauważyć, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż w świetle utrwalonego orzecznictwa organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest bezwzględnie związany wnioskiem inwestora co do rodzaju i funkcji planowanej inwestycji, nie zaś jej parametrami technicznymi jest jednym z poglądów prezentowanych w orzecznictwie, gdyż według drugiego stanowiska prezentowanego w orzecznictwie, organ jest związany wnioskiem inwestora w pełnym zakresie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.