II OSK 1649/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 74/07 w sprawie ze skargi PPHU "[...]" Sp. j. B. i B. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], 3. zasądza na rzecz E. K. i R. K. od PPHU "[...]" Spółka jawna B. i B. B. kwotę 320 (słownie: trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. II SA/Wr 74/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na skutek skargi PPHU "[...]" Sp.j. B i B B, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006, nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał następujący stan faktyczny: a) Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...], Burmistrz Miasta Bielawa, pozytywnie zaopiniował projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z niezbędnym zapleczem socjalno-sanitarnym na działce o nr ewidencyjnym [...] obręb P., ul. [...] w B.. b) Postanowieniem z dnia [...] września 2006, [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu zażaleń wniesionych przez PPHU "[...]" Spółka jawna - B i B B oraz przez Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowo-Usługowe "[...]" Spółka Jawna B i A. L., uchyliło postanowienie z dnia [...] sierpnia 2006 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. c) Postanowieniem z dnia [...] października 2006, nr [...] Burmistrz Miasta Bielawa, negatywnie zaopiniował projekt decyzji Burmistrza Miasta Bielawa o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z niezbędnym zapleczem socjalno-sanitarnym na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb P., ul. [...] w B. w przedmiocie ustaleń dotyczących dojścia i dojazdu do obiektu z ul. [...] poprzez istniejące zjazdy działkami oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] obręb P.. Organ I instancji stwierdził, iż dojazd do stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych z ul. [...], na której został wprowadzony znak B-18 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 ton" z tabliczką T-22 o treści: "Nie dotyczy właścicieli nieruchomości i dostawców płodów rolnych", odbywałby się wbrew obowiązującej na ul. [...] organizacji ruchu. Nowa organizacja ruchu została wprowadzona w dniu 23 sierpnia 2006 r. przez zarządcę drogi gminnej ul. [...], do którego należy realizacja zadań w zakresie inżynierii ruchu (art.20 pkt 5 i pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. z 2004, nr 204, poz.2086 z późn. zm.) i do którego kompetencji należy przeciwdziałanie niszczeniu dróg przez ich użytkowników (art.20 pkt 12 ustawy o drogach publicznych). Oznakowanie drogi ul. [...] znakiem B-18, z uwzględnieniem szczegółowych warunków technicznych dla znaków i warunków ich umieszczania określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunki ich umieszczania na drogach (Zał. nr 1 do Dz.U. nr 220, poz.2181), spowodowane było złym stanem technicznym nawierzchni drogi, mogącej po uruchomieniu stacji diagnostycznej dla samochodów ciężarowych i osobowych ulec całkowitemu zniszczeniu. d) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu, po rozpatrzeniu zażalenia E. i R. K., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] obręb P. w B. zwrócił się do zarządcy drogi gminnej z wnioskiem o wydanie opinii i warunków realizacji przedmiotowej inwestycji. Wydane na podstawie tego wniosku postanowienie z dnia [...] października 2006 r. nie odpowiada wymogom przepisów art.106 § 1 K.p.a., art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji "winien na wniosek dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie swojej właściwości odnoszącym się do dostępu terenu zamierzenia do drogi publicznej i możliwości jego skomunikowania". Kierownik Referatu Infrastruktury Technicznej pomimo ustalenia, iż teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...], negatywnie zaopiniował zamierzenie wskazując, że na tej ulicy zmieniono organizację ruchu, wprowadzając zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej ponad 5 ton, z zastrzeżeniem, że nie dotyczy właścicieli nieruchomości i dostawców płodów rolnych. W opinii organu odwoławczego, w związku z tym, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej i jest z nią skomunikowany istniejącymi zjazdami położonymi na działkach nr [...] i nr [...]. Organ I. instancji nie miał podstaw do odmownego uzgodnienia projektu decyzji. e) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu PPHU "[...]" Spółka jawna - B i B B zarzuciła postanowieniu SKO z dnia [...] grudnia 2006 r. naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi prawidłowo wydał negatywną opinię, biorąc pod uwagę przede wszystkim te uwarunkowania, które mają praktyczne znaczenie dla użytkowników ul. [...]. Użytkownicy odczują skutki dodatkowego obciążenia drogi ruchem pojazdów ciężarowych. Przepisy ustawy o drogach publicznych powinny decydować o tym, jakie dodatkowe obciążenia w eksploatacji drogi mogą być stosowane. Powoływanie się przez Kolegium na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma dla niniejszej sprawy znaczenie tylko teoretyczne. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2007 r. II SA/Wr 74/07 uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...]. Błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że zarządca drogi, uzgadniając projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie może brać pod uwagę organizacji ruchu oraz stanu technicznego drogi. Przeciwnie, kwestie te należą do jego właściwości. Skoro w ocenie organu uzgadniającego część pojazdów nie mogłaby do planowanej stacji dojechać, to realizacja tego zamierzenia nie byłaby w pełni możliwa. 3. Skargę kasacyjną od wyroku złożyli E. i R. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarga kasacyjna zawiera wniosek o dopuszczenie przez NSA dowodu z oświadczenia skarżących z dnia [...] lipca 2007 r. oraz z oświadczenia E. S. z dnia [...] lipca 2007 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono nieważność postępowania na podstawie art.183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. ") z powodu naruszenia art.72 P.p.s.a. Sąd I instancji wysłał skarżącym zawiadomienie o terminie rozprawy w dniu 5 kwietnia 2007 r. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru podpisała się E. S., która nie jest dorosłym domownikiem skarżących oraz nie przekazała im odebranej korespondencji przed terminem rozprawy (dowód: 1 - oświadczenie skarżących z dnia [...] lipca 2007 r., 2 - oświadczenie E. S. z dnia [...] lipca 2007 r.). Domownikiem jest stały mieszkaniec jakiegoś domu, człowiek razem z kimś mieszkający, na przykład członek rodziny, współlokator, pracownik domowy (B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2006). Status domowników adresata pisma mają zamieszkujący z nim w jednym mieszkaniu lub domu jego dorośli krewni i powinowaci, niezależnie od tego, czy równocześnie prowadzą z nim wspólne gospodarstwo domowe. Natomiast osoby obce adresatowi nie są jego domownikami, nawet gdy mieszkają w tym samym mieszkaniu (na przykład jako lokatorzy i sublokatorzy), chyba że zostały przez adresata włączone do wspólnoty domowej i prowadzą z nim (jego rodziną) wspólne gospodarstwo (postanowienie SN z dnia 13 listopada 1996 r., III RN 27/96, OSNAPiUS 1997, nr 11, poz.187). E. S. jest osobą obcą dla skarżących, która czasami u nich przebywa w charakterze gościa. Nie zamieszkuje ona jednak ze skarżącymi, nie została przez nich włączona do wspólnoty domowej i nie prowadzi z nim wspólnego gospodarstwa. Nie może być więc uznana za domownika. Tym samym doręczenie informacji o wyznaczonym na dzień 5 kwietnia 2007r. terminie rozprawy, uznać należy za nieskuteczne. Nieważność postępowania zachodzi w przypadku jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw (art.183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. ). Strona jest natomiast pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orz. SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, niepubl.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Opisane uchybienie godzi w istotę procesu, polega bowiem na wydaniu niekorzystnego dla skarżących wyroku, bez zawiadomienia o rozprawie go poprzedzającej (por. wyrok NSA z dnia 21 luty 2006 r., II GSK 378/05, LEX nr 193342). Skarżący zostali pozbawieni prawa do udziału w rozprawie, wyrażenia stanowiska i składania wniosków dowodowych, przez co pozbawieni zostali możliwości obrony swoich praw. Sąd I instancji naruszył również art.145 § 1 pkt. 1 lit."a" i "c" i art.141 § 4 P.p.s.a., art.106 § 1 K.p.a. oraz art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zmianami) oraz art.60 ust.1, art.53 ust.4 pkt 9 w zw. z art.64 ust.1 i art.53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art.20 pkt 5 i 12, art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że organ opiniujący projekt decyzji na podstawie art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, posiada również kompetencje do badania zgodności projektu z innymi normami, nie przewidzianymi w art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych. Powołany przepis nie przewiduje kompetencji do ustosunkowywania się przez zarządcę drogi, w toku procedury uzgadniania zmiany zagospodarowania terenu, w zakresie innym niż możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, spowodowanego tą zmianą. Takich kompetencji nie przyznaje również art.20 ust.5 i 12 ustawy o drogach publicznych. W przepisie opisującym kompetencje zarządcy drogi w procesie uzgadniania zmiany zagospodarowania terenu, wskazano wyraźnie, że uzgodnienia dokonuje on jedynie w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, spowodowanego tą zmianą, to nie można domniemywać kompetencji badania również innych okoliczności w toku tej procedury, bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Zakres kompetencji zarządcy drogi wynikający z art.35 ust.3 ustawy o drogach publicznych, wyznacza organowi administracyjnemu granice legalnego działania, poza ramy których temu organowi w demokratycznym państwie prawa wykraczać nie wolno. Organ administracyjny ma oczywiście kompetencję do realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu oraz do przeciwdziałania niszczeniu dróg przez ich użytkowników, które winien jednak wykonywać w innej formie działania, niż postanowienie wydane we wskazanym procesie uzgadniania. Tym samym Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów art.145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w związku z powołanymi powyżej przepisami. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem na skutek błędnego ustalenia stanu faktycznego polegającego na stwierdzeniu przez Sąd I instancji opisanych naruszeń przepisów prawa materialnego i procedury przez organ administracyjny, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Wydając zaskarżony wyrok Sąd dopuścił się również naruszenia art.141 § 4 P.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku sporządził bazując na błędnych ustaleniach faktycznych oraz art.1 § 2 P.u.s.a, gdyż na skutek wskazanych uchybień w sposób nieprawidłowy wywiązał się z obowiązku kontroli funkcjonowania działalności administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Najdalej idącym żądaniem skargi kasacyjnej jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. W uzasadnieniu skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie w szczególności art.145 § 1 P.p.s.a. w związku z art.106 K.p.a. oraz art.53 ust.4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I. instancji kontrolował postanowienie-opinię wydaną w I. instancji w imieniu Burmistrza Miasta Bielawa i ta opinia miała następnie zostać wykorzystana przez tegoż Burmistrza Miasta Bielawa do załatwienia decyzją wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.145 § 1 P.p.s.a. w związku z art.106 K.p.a. Sąd I. instancji zgodził się z organami administracyjnymi, że przepisem materialnoprawnym regulującym to współdziałanie jest art.53 ust.4 pkt 9 i ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzupełnieniem jest przepis proceduralny art.53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odsyłający do Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I. instancji nie przeanalizował jednak konsekwencji zbiegu w ręku Burmistrza Miasta Bielawa obu kompetencji, tj. zarówno kompetencji do wydania opinii, jak i decyzji na użytek której opinia ma być wydana. Sama ta jedność organu nie budzi wątpliwości, niezależnie od eksponowania w postanowieniach nie Burmistrza, lecz osoby działającej w jego imieniu na podstawie upoważnienia udzielonego przez Burmistrza. Tymczasem już od wielu lat w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym art.106 K.p.a. nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska kompetentny jest ten sam organ "Do wyrażenia opinii, o której mowa w art.93 ust.4 i 5 ustawy, nie ma z oczywistych względów zastosowania przepis art.106 K.p.a., albowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy wydanie decyzji jest uzależnione od zajęcia stanowiska przez inny organ (organ współdziałający) niż organ właściwy do wydania decyzji (organ załatwiający sprawę). Skoro zaś opinię, o której mowa w art.93 ust.4 i 5 ustawy, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta i ten sam organ jest właściwy do wydania decyzji w sprawie o podział nieruchomości, to nie może być stosowany przepis art.106 K.p.a." (uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., OPK 1/99, LEX 36356; por. również G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 559; J. Człowiekowska: O współdziałaniu organów administracji publicznej na przykładzie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, CASUS z 2005 r., nr 3, s. 24). "Art.106 K.p.a. nie ma zastosowania w tych przypadkach, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia (zajęcia stanowiska) uprawniony jest ten sam organ. W przypadku gdy zachodzi tożsamość organu rozstrzygającego w sprawie głównej i organu uzgadniającego nie dochodzi do wydania postanowienia w oparciu o wymieniony przepis, a organ prowadzący postępowanie w sprawie głównej w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty zamieszcza motywację obejmującą zakres uzgodnienia w takim zakresie aby mogła być ona poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego." (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/06, LEX nr 340121). "Tryb współdziałania określony w art.106 K.p.a. nie ma zastosowania do sytuacji, w której organ współdziałający i organ załatwiający sprawę to jeden i ten sam organ, a tym samym nie dotyczy również stosunków między jednostkami organizacyjnymi urzędu powołanego do obsługi tego organu." (wyrok NSA Z 4 października 2007 r., II OSK 997/07, LEX nr 394811; por. również wyroki WSA w Krakowie z dnia 15 września 2008 r., II SA/Kr 678/07, z dnia 10 marca 2008 r., II SA/Kr 931/07 i z dnia 18 lutego 2008 r., II SA/Kr 1247/07). W konsekwencji rażącego naruszenia prawa dopuszcza się organ wydający postanowienie przewidziane w art.106 K.p.a. w przypadku, gdy jest on właściwy zarówno do wydania decyzji głównej, jak i zajęcia stanowiska (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie). Takie postanowienie jest nieważne. (art.156 § 1 pkt 2 w związku z art.106 i art.126 Kodeksu postępowania administracyjnego). Oznacza to, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] (w II. instancji), jak i postanowienie Burmistrza Miasta Bielawa z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...] (w I. instancji), są nieważne z powodu rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 w związku z art.106 i art.126 K.p.a.). Nie dostrzegając tej wadliwości zaskarżonego postanowienia organu II. instancji, poprzedzającego go postanowienia organu administracyjnego I. instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał zaskarżony wyrok, który należało uchylić na podstawie art.185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B. "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku." (art.188 P.p.s.a. ). Rozstrzygające znaczenie w sprawie administracyjnej miało wydanie w I. i II instancji postanowień nieważnych z powodu rażącego naruszenia prawa (art.156 § 1 pkt 2 w związku z art.106 i art.126 K.p.a.). W tej sytuacji żadne naruszenia procedury sądowoadministracyjnej nie mogły mieć istotnego znaczenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest więc upoważniony nie tylko do uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, ale również — do rozpoznania skargi, jaka została wniesiona do Sądu I instancji (art. 188 P.p.s.a. ). Po rozpoznaniu skargi PPHU "[...]" Sp.j. B i B B Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 2 w związku z art.188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], jak i poprzedzającego je postanowienia Burmistrza Miasta Bielawa z dnia [...] sierpnia 2006, nr [...]. Z uwagi na nieważność obu postanowień nie stanowi bariery w orzekaniu zakaz orzekania na niekorzyść strony wnoszącej skargę do Sądu I instancji (art.134 § 2 P.p.s.a). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 P.p.s.a.