I OW 1/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 1956 r., Znak [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej na terenie wsi J., stanowiącej własność S. T. postanawia: 1. oddalić wniosek; 2. uchylić postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], uznające się za niewłaściwe w sprawie do rozpoznania wniosku R. K. i przekazujące sprawę Wojewodzie Małopolskiemu. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu, poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku R. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 1956 r., nr [...] o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich należących do S. T., położonych we wsi J. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzją z dnia [...] marca 1995 r., nr [...] Wojewoda Nowosądecki odmówił wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Została ona utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Na powyższą decyzję R. K. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 20 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 89/97 oddalił skargę, wskazując na zasadność podjętych w sprawie decyzji. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002 r. R. K. zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 1956 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Na skutek skargi wniesionej przez R. K. – T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/08 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzając, że decyzje te zostały wydane przez organ niewłaściwy w sprawie. W ocenie tegoż Sądu, z uwagi na zniesienie organu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jako kryterium właściwości w przedstawionej sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), a zatem zgodnie z brzmieniem art. 17 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. będzie samorządowe kolegium odwoławcze. W związku z powyższym wyrokiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] przekazał wniosek R. K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu, jako właściwemu do jego rozpatrzenia. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] uznało się również za niewłaściwe do rozpoznania przedmiotowego wniosku i przekazało go Wojewodzie Małopolskiemu. W uzasadnieniu postanowienia zaprezentowało stanowisko zajmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09), według którego niniejsza sprawa powinna być przedmiotem postępowania przed organami administracji rządowej, a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206) organem właściwym do jej rozpoznania powinien być właściwy wojewoda. Wojewoda Małopolski w swoim wniosku nie podzielił stanowiska zaprezentowanego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazał ocenę prawną dokonaną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/08, jako wiążącą. Podniósł, że w świetle wskazanego przepisu zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w orzeczeniu sądu, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ocena prawna traci moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy, w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Żadna jednak z powyższych sytuacji nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Zmiana orzecznictwa w tej kwestii spowodowana bowiem została przyjęciem poglądu o właściwości w postępowaniach weryfikacyjnych w tych sprawach organów administracji rządowej. Nie można natomiast wskazać na zmianę przepisów prawnych, które uzasadniałyby utratę mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia przedstawionej sprawy. Ustosunkowując się do przedstawionej we wniosku argumentacji Kolegium wskazało, że powodem poważnych problemów organów administracji w tego typu sprawach był brak jednoznacznych przepisów oraz rozbieżne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Dotychczasowa praktyka orzecznicza sądów administracyjnych wskazywała na samorządowe kolegia odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego oraz dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318). Orzecznictwo w tym zakresie ulegało jednak zmianie. W świetle aktualnego orzecznictwa organem właściwym w tych postępowaniach jest wojewoda. W tym miejscu przywołano pogląd, zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09, zgodnie z którym sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. - wtedy gdy istniały - należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej. Zdaniem Kolegium, ustalając organ wyższego stopnia właściwy do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Kolegium podtrzymało także stanowisko zaprezentowane w swoim postanowieniu z dnia [...] lipca 2009 r. stwierdzając, że wskazana wyżej ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, wbrew twierdzeniom Wojewody Małopolskiego stanowiła podstawę do przekazania ww. wniosku R. K. Wojewodzie Małopolskiemu jako organowi właściwemu. W ocenie Kolegium nastąpiła zmiana przepisów prawnych, która spowodowała, że wskazany przez Wojewodę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r. utracił moc wiążącą. Obecnie bowiem ustawodawca nie pozostawił wątpliwości co do właściwości organu orzekającego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie wskazanych wyżej dekretów, o czym świadczy ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, jak i Wojewoda Małopolski uważają, że znajdują się w negatywnym sporze kompetencyjnym w rozpoznaniu wniosku R. K. – T. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 1956 r., nr [...]. Bezspornym jest, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazało powyższy wniosek do załatwienia według właściwości Wojewodzie Małopolskiemu. Powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało mimo, że prawomocnym wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R. K. i stwierdził nieważność decyzji wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nowym Sączu z dnia [...] grudnia 1956 r. dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsi J., stanowiącej w dacie przejęcia własność S. T. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był fakt, że została ona wydana przez organ niewłaściwy w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z uwagi na zniesienie organu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, jako kryterium właściwości w przedstawionej sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198), a zatem zgodnie z brzmieniem art. 17 K.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a. w stosunku do prezydium powiatowej rady narodowej będzie samorządowe kolegium odwoławcze właściwe ze względu na położenie nieruchomości, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody czy ministra. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność była przedmiotem kontroli sądowej (art. 153 P.p.s.a.). Ponadto prawomocne orzeczenie sądu, w myśl art. 170 P.p.s.a, wiąże inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, w tym również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. W tej sytuacji niedopuszczalne było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowienia o przekazaniu sprawy Wojewodzie Małopolskiemu. Kwestia bowiem właściwości tego organu została już rozstrzygnięta powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Słusznie zatem podniósł Wojewoda Małopolski, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana przepisów prawnych, która spowodowała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1295/08 utracił moc wiążącą. Uznanie bowiem we wskazanym wyroku właściwości samorządowego kolegium odwoławczego do rozpoznania sprawy wynikało z przyjętej przez ten Sąd koncepcji, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do rozstrzygania w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ jednostki samorządu terytorialnego, a nie organ administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do rozstrzygnięcia o nieważności takiej decyzji jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powyższe stanowisko wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie znalazło się uregulowanie wskazujące na to aby wojewoda jako organ rządowy stał się organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika, że jest on organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W związku z tym zmiana stanu prawnego co do kompetencji wojewody wynikająca z powołanej wyżej ustawy nie ma żadnego wpływu na ocenę prawną wyrażoną w tym wyroku, a w konsekwencji brak jest podstawy do odstąpienia od wiążącej oceny prawnej wyrażonej w opisanym wyżej wyroku (art. 153 P.p.s.a.) co do wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku R. K. z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznawaniu skargi (art. 64 § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że NSA rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, może uchylić postanowienia i decyzje wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy wniosek - art. 135 P.p.s.a. (por. postanowienia: NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OW 2/08 oraz z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt I OW 205/09). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] lipca 2010, nr [...] oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.