I OW 205/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 1 grudnia 2009 r. nr SKO.I-01/2074/GNp/09 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. S. i innych o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie S., stanowiącej – w dacie przejęcia- własność S. S postanawia: 1. wyznaczyć Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku; 2. uchylić decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...] oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Wojewodą Małopolskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia podania I. S. i innych, działających przez adwokata, o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], w sprawie przejęcia przez Skarb Państwa gruntów i budynków położonych w gromadzie S., stanowiącej – w dacie przejęcia – własność S. S. W uzasadnieniu wniosku przytoczono, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 11 października 2006 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu podanie M.. S. (poprzednika prawnego I. S.) o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, którą przejęto na rzecz Państwa nieruchomość ziemską na mocy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339), który utracił moc na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250), z chwilą wejścia w życie tej ustawy. Następnie wskazana ustawa z dnia 26 października 1971 r. została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 11, poz. 81), w której nie było już żadnego odniesienia do decyzji wydawanych na podstawie ww. aktów normatywnych. Z powyższego wynika, że z dniem 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia lub przejęcia na własność Państwa nieruchomości w trybie powołanych dekretów. Do połowy 2005 r. w sprawach stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Rad Narodowych wydanych w trybie powołanych dekretów orzekali wojewodowie. W tym stanie prawnym Wojewoda Małopolski wydał decyzję z dnia [...] września 2002 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4810/03. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował właściwości Wojewody Małopolskiego do rozpatrzenia przedmiotowego podania I. S. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wskazując na Wojewodę Małopolskiego jako organ właściwy rozpoznania podania I. S. powołało się m.in. na postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez Państwo opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca w regulacjach dotyczących reformy administracyjnej przeprowadzonych w 1998 r. nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W powołanym orzeczeniu podkreślono bowiem, że na podstawie dekretów i ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością, jednakże nie stanowiły one własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, że organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych jest na podstawie art. 17 K.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, iż samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a. jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Wobec powyższego Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu uznało, że jego wniosek jest zasadny. Podniosło również, że wskazując jako organ właściwy Wojewodę do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa należy odnieść się do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Ustawa ta stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej oraz według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu K.p.a. Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie, także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda. Treść przepisów wskazuje, że dotyczą one sytuacji, gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas bowiem stosownie do przepisów art. 17 § 1 K.p.a., art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne tj. dotyczące spraw określonego rodzaju, stanowią inaczej (np. art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy jednak oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. Wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach, którego stwierdzenia nieważności domaga się strona wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Dekrety te utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, stosownie do postanowień art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. W ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie było żadnych odniesień do decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów. Wobec tego przyjąć należy, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie powołanych wyżej dekretów. Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądziłyby o właściwości organów prowadzących postępowania nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydawanych na podstawie wskazanych powyżej dekretów, a w obowiązującym stanie prawnym nie ma unormowań podobnych regulujących nieodpłatne przejmowanie z urzędu nieruchomości pozostających własnością osób fizycznych na rzecz Skarbu Państwa. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji publicznej nie ma też prezydiów wojewódzkich rad narodowych. Wobec powyższego, do połowy 2005 r. w podobnych sprawach orzekali wojewodowie, zgodnie z prezentowaną wówczas linią orzeczniczą sądów administracyjnych. Zmiana tego poglądu nastąpiła z datą 18 maja 2005 r., kiedy to postanowieniem o sygn. akt I OW 17/05 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił argumentację, zgodnie z którą właściwym jest samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie w postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OW 9/08 NSA jako organ właściwy wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z kolei zaś w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09 Sąd wskazał na właściwość wojewody, odnosząc się do najnowszej regulacji tj. ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. W konkluzji Wojewoda Małopolski pozostawił rozstrzygnięcie wniosku do uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pełnomocnik I. S., w piśmie z dnia 4 stycznia 2010 r., ustosunkowując się do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, poparł wniosek o wskazanie Wojewody Małopolskiego jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny właściwy jest do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. Spór taki powstaje w razie rozbieżności poglądów co do zakresu działania poszczególnych organów administracji publicznej i może przybrać postać bądź sporu negatywnego, gdy żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje swojej właściwości w sprawie, bądź sporu pozytywnego, gdy wszystkie organy uczestniczące w sporze uznają swoją właściwość. W obu przypadkach spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, jak i Wojewoda Małopolski uważają, że znajdują się w negatywnym sporze kompetencyjnym w rozpoznaniu podania M. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...]. Bezspornym jest, że postanowieniem z dnia 11 października 2006 r., nr RR.IV.MK.7716-1-62-02, Wojewoda Małopolski przekazał wniosek M. S. do załatwienia według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu. Powyższe postanowienie Wojewoda Małopolski wydał mimo, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2004 r., sygn. akt 6 II SA 4810/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. S. uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2002 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia [...] grudnia 1954 r. w części dotyczącej przyjęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości we wsi S., stanowiącej w dacie przejęcia własność S. S. Podstawą uchylenia decyzji było zaniechanie podjęcia przez organy administracyjne czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału niezbędnego do załatwienia sprawy. Oznacza to, że we wskazanym wyroku Sąd nie zakwestionował właściwości Wojewody Małopolskiego jako organu nadzoru w pierwszej instancji do rozpatrzenia podania M. S. W związku z tym wyjaśnić należy, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego odbywa się w granicach danej sprawy, ale sąd nie jest związany ani powołaną podstawą ani wnioskami skargi. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów skarżącego, ale ocenia czy przy podjęciu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Konsekwencją tak szeroko zakrojonej kontroli jest to, że sąd może na przykład uchylić zaskarżoną decyzję lub stwierdzić jej nieważność także z powodu innych naruszeń prawa oraz mimo innych wniosków skarżącego. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działalność była przedmiotem kontroli sądowej (art. 153 P.p.s.a.). Ponadto prawomocne orzeczenie sądu, w myśl art. 170 P.p.s.a, wiąże inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Konsekwencją prawomocnego orzeczenia jest to, że nikt nie może negować faktu istnienia i treści takiego orzeczenia. W tej sytuacji niedopuszczalne było wydanie przez Wojewodę Małopolskiego postanowienia o przekazaniu sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Nowym Sączu oraz decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem M. S. Kwestia bowiem właściwości tego organu została bowiem już rozstrzygnięta powołanym wyżej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Słusznie zatem podniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, że w niniejszej sprawie organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Wojewoda Małopolski. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy o rozpoznawaniu skargi (art. 64 § 3 P.p.s.a.), co oznacza, że NSA rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, może uchylić postanowienia i decyzje wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy wniosek - art. 135 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OW 2/08). Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2006 r. i wskazał ten organ jako właściwy do rozpoznania podania M. S., a ponadto uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 15 § 2, art. 64 § 3 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.