I GSK 1262/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędziowie NSA Janusz Zajda Marzenna Zielińska Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Gospodarki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 413/11 w sprawie ze skargi S.T. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 4 listopada 2003 r. opublikowane w M.P. z 2003 r., Nr 53, poz. 843 w przedmiocie cła antydumpingowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. (sygn. akt V SA/Wa 413/11) wydanym w sprawie ze skargi S. T. na postanowienie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2003 r. (M. P. z [...]) w przedmiocie ostatecznych ustaleń w postępowaniu antydumpingotowym przeglądowym, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2003 r. (M.P. [...]), stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Ministra Gospodarki zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Minister Gospodarki wydał w dniu [...] października 1998 r. decyzję wprowadzającą cło antydumpingowe w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek kieszonkowych gazowych jednorazowych, pochodzących z Ch., po cenie dumpingowej (M.P. Nr [...]), klasyfikowanych według kodu PCN 9613 10 00 0. W dniu [...] czerwca 1999 r. wszczęto postępowanie antydumpingowe, w związku z wystąpieniem okoliczności wskazujących na przywóz na polski obszar celny towarów podobnych w celu obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją Ministra Gospodarki z [...] października 1998 r. Postępowaniem tym został objęty przywóz na polski obszar celny: - plastikowych zapalniczek kieszonkowych gazowych jednorazowych, sprowadzanych w ramach kodu PCN 9613 10 00 0, pochodzących z T., W. i I., oraz - plastikowych zapalniczek kieszonkowych gazowych do wielokrotnego napełniania, sprowadzanych w ramach kodu PCN 9613 20 90 0, pochodzących z Ch., T., W. i I. Po zakończeniu postępowania, decyzją z [...] sierpnia 2000 r. Minister Gospodarki nałożył ostateczne cło antydumpingowe w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek kieszonkowych w celu obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją z [...] października 1998 r. (M.P. Nr [...]). W decyzji wskazano, iż przywóz plastikowych zapalniczek jednorazowych pochodzących z T. oraz przywóz plastikowych zapalniczek do wielokrotnego napełniania pochodzących z Ch. i T. miał na celu obejście ustanowionego cła antydumpingowego oraz że ww. produkty są towarem podobnym do ch. zapalniczek jednorazowych, na które zostało ustanowione cło antydumpingowe. Nie rozstrzygnięto natomiast kwestii obchodzenia cła antydumpingowego przez przywóz zapalniczek pochodzących z I. i W., co do których kontynuowano postępowanie. W dniu [...] sierpnia 2000 r. spółka B. S.C. złożyła wniosek o poddanie przeglądowi dotychczasowych rezultatów stosowania ceł antydumpingowych, ustanowionych decyzją z [...] października 1998 r., w celu ustalenia, czy zaprzestanie ich stosowania jest zasadne. W ocenie Ministra Gospodarki wniosek spółki spełniał wymogi określone w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1028). W dniu [...] września 2000 r. wniosek o poddanie przeglądowi dotychczasowych rezultatów stosowania ceł antydumpingowych został uzupełniony przez spółkę P. S.A., która przekazała dane dotyczące swojej sytuacji ekonomiczno-finansowej na potrzeby wszczęcia postępowania antydumpingowego przeglądowego. Niezależnie od przekazania danych, spółka P. S.A. poparła postępowanie przeglądowe prowadzone na wniosek spółki B. S.C. Postanowieniem z [...] października 2000 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie antydumpingowe przeglądowe, w celu poddania przeglądowi dotychczasowych rezultatów stosowania ustanowionego cła antydumpingowego. Postępowanie przeglądowe obejmowało przywóz zapalniczek jednorazowych pochodzących z Ch., na które zostało ustanowione cło antydumpingowe decyzją z [...] października 1998 r. oraz przywóz zapalniczek do wielokrotnego napełniania pochodzących z Ch., a także zapalniczek jednorazowych i do wielokrotnego napełniania pochodzących z T., na które zostało ustanowione cło antydumpingowe decyzją z [...] sierpnia 2000 r. W dniu [...] maja 2003 r. Minister Gospodarki wydał postanowienie w sprawie wstępnych ustaleń w postępowaniu antydumpingowym przeglądowym w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek pochodzących z Ch. lub T. (M.P. Nr [...]). Na skutek złożonych środków odwoławczych, Minister Gospodarki wydał zaskarżone postanowienie z [...] listopada 2003 r. Powołując się na przepisy art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 73 ust. 3 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. U. Nr 123, poz. 1352 oraz z 2002 r. Nr 41, poz. 365, Nr 125, poz. 1063 i Nr 153, poz. 1271, dalej: ustawa z 2001 r.), organ ustalił, że: a) utrzymuje się przywóz po cenach dumpingowych zapalniczek jednorazowych i do wielokrotnego napełniania pochodzących z Ch. oraz zapalniczek jednorazowych i do wielokrotnego napełniania pochodzących z T., powodujący szkodę dla przemysłu krajowego, b) warunki rynkowe wskazują na prawdopodobieństwo dalszego występowania dumpingu i szkody wyrządzonej przez ten dumping przemysłowi krajowemu. W uzasadnieniu postanowienia Minister Gospodarki wyjaśnił, iż wcześniejsze postępowania, jak również pierwszy etap postępowania przeglądowego, toczyły się na podstawie ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1028, dalej: ustawa z 1997 r.). Ustawa ta została uchylona mocą ustawy z 2001 r., która weszła w życie dnia 26 listopada 2001 r. Wskazał przy tym, iż zgodnie z art. 81 ustawy z 2001 r. - postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie nowej ustawy podlegają rozpatrzeniu według jej przepisów, wobec czego, w zależności od momentu wystąpienia konkretnych zdarzeń lub podjęcia określonych decyzji w postępowaniu przeglądowym, jako ich podstawa prawna przywoływane są artykuły ustawy z 1997 r. lub ustawy z 2001 r. Organ wskazał, że legitymację spółki do wszczęcia postępowania przeglądowego (punkt II zaskarżonego postanowienia) ustalił na podstawie art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z 1997 r. Podkreślił, że zgodnie z treścią tego przepisu, w związku z brakiem sprzeciwu producentów krajowych towaru podobnego wobec wszczęcia postępowania wniosek uważa się za złożony, jeśli popierają go producenci krajowi produkujący, co najmniej 25% całej produkcji krajowej towaru podobnego. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r., przemysł krajowy stanowi ogół producentów wytwarzających towar podobny na terytorium RP lub tych spośród nich, których łączna produkcja stanowi, co najmniej 50% całkowitej produkcji krajowej tych towarów. Minister Gospodarki wyjaśnił, iż w celu ustalenia, czy wnioskodawca był legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania oraz czy uczestniczące w postępowaniu podmioty: B. S.C. oraz P. S.A. stanowią przemysł krajowy, podjął działania polegające na: 1. weryfikacji danych odnoszących się do produkcji, przedstawionych przez obu znanych producentów krajowych uczestniczących w postępowaniu, 2. zwróceniu się do Głównego Urzędu Statystycznego o informację dotyczącą całkowitej produkcji zapalniczek w roku 1998, 1999 i 2000, 3. zwróceniu się do bazy danych polskich firm "Kompass" w celu ustalenia producentów zapalniczek jednorazowych w latach 1998-2000. Przedstawiając szczegółową analizę zebranych informacji, jak również zastrzeżenia zgłoszone przez strony postępowania, organ stwierdził, że obie spółki stanowiły w okresie badanym przemysł krajowy w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. W kolejnych punktach uzasadnienia (od III do V) Minister Gospodarki oznaczył badany okres, określił towary objęte postępowaniem przeglądowym oraz przedstawił wykaz ustalonych eksporterów i producentów takich towarów. Po przedstawieniu ostatecznych ustaleń faktycznych dotyczących utrzymywania się dumpingu (punkt VI) oraz utrzymywania się szkody (punkt VII) organ zauważył, iż postępowanie przeglądowe wykazało, że chociaż podawany w statystykach import zapalniczek na polski obszar celny z Ch. jest znikomy w okresie badanym, to faktycznie, w wyniku obejścia zastosowanego cła antydumpingowego, przywóz po cenach dumpingowych w dalszym ciągu występował. W zakresie ustaleń dotyczących utrzymywania się szkody Minister Gospodarki podniósł, iż z analizy posiadanych danych wynika, że import zapalniczek po cenach dumpingowych jest dla przemysłu krajowego barierą, której przemysł nie jest w stanie przezwyciężyć. W konsekwencji rozmiary importu po cenach dumpingowych doprowadziły do maksymalnego ograniczenia mocy produkcyjnych i zatrudnienia, przemysł krajowy utracił rynek i ograniczył produkcję. Wzrosły także koszty jednostkowe i w konsekwencji w badanym okresie nastąpiło zahamowanie rozwoju przemysłu krajowego. Jednocześnie organ nie stwierdził, że występują inne czynniki, poza wymienionymi, które mogłyby przyczynić się do wyrządzenia szkody przemysłowi krajowemu. W celu określenia tych czynników badaniu poddano: 1) przywóz towaru podobnego nierealizowanego po cenach dumpingowych; 2) spadek popytu na krajowe towary podobne oraz zmiany w strukturze konsumpcji; 3) rozwój techniki i technologii oraz konkurencja pomiędzy producentami krajowymi i zagranicznymi; oraz 4) restrykcyjne praktyki handlowe, zmiany w eksporcie i wydajności przemysłu krajowego. W konsekwencji Minister Gospodarki stwierdził, iż zapalniczki pochodzące z Ch. i z T. w okresie badanym były przywożone na polski obszar celny po cenach dumpingowych w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z 2001 r. oraz, że szkoda wyrządzona przemysłowi krajowemu, pomimo ustanowionego cła antydumpingowego, nie została usunięta i jest wysoce prawdopodobne, że szkodzący przemysłowi krajowemu przywóz zapalniczek po cenach dumpingowych będzie w dalszym ciągu występować, jeżeli cło antydumpingowe zostanie zniesione. Wobec stwierdzenia, że pozycja zagranicznego eksportera i warunki rynkowe wskazują na prawdopodobieństwo dalszego występowania dumpingu i szkody, organ podkreślił, że zaprzestanie stosowania środków antydumpingowych doprowadzi do utrzymania się szkody, co stanowi – zgodnie z art. 67 ust. 2 ustawy z 2001 r. – przesłankę do przedłużenia okresu stosowania ceł antydumpingowych. Ponadto organ nie stwierdził istnienia żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że wprowadzenie cła antydumpingowego będzie sprzeczne z interesem publicznym, o którym mowa w art. 5 ustawy z 2001 r. Z dokonanych ustaleń w ocenie organu wynika, iż cło antydumpingowe ustanowione decyzją z [...] października 1998 r., rozszerzone decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. powinno być utrzymane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. T. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Gospodarki z [...] listopada 2003 r. oraz o umorzenie postępowania antydumpingowego przeglądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie przepisów art. 20 ust. 2 i art. 21 ust. 3 w zw. z art. 54 ust. 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy z 1997 r., jak również przepisów art. 2 ust. 1, art. 10 ust.1 i 2, art. 36 ust. 2, art. 68 ust. 5, art. 73 ust. 1 ustawy z 2001 r. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o oddalenie skargi, ustosunkowując się szczegółowo do zarzutów w niej sformułowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2003 r. podkreślił, że dla rozpoznania niniejszej sprawy znaczenie miało rozstrzygnięcie wcześniejszej sprawy zawisłej przed Wojewódzkim i Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] września 2003 r. w sprawie ostatecznych ustaleń dokonanych w ramach ponownego rozpatrzenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie nałożenia ostatecznego cła antydumpingowego w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek kieszonkowych w celu obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] października 1998 r. (M.P z [...]). Sąd wskazał, że wyrokiem z 7 listopada 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1755/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił postanowienie Ministra Gospodarki z [...] września 2003 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2003 r. (M.P. [...]). Od powyższego wyroku Minister Gospodarki wniósł skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. o sygn. akt I GSK 303/09. W tej sytuacji wyrok WSA z 7 listopada 2008 r. stał się prawomocny. Wobec tego, że zarzuty skargi w zasadniczej części sprowadzały się do kwestionowania prawidłowości ustaleń dokonanych przez Ministra Gospodarki na podstawie wcześniej prowadzonych postępowań, a autor skargi zarzucił oparcie się organu na twierdzeniach transportowanych z uchylonego przez WSA postanowienia z [...] września 2003 r., Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (V SA/Wa 413/11) przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zajęte w powołanym wyroku z 7 listopada 2008 r. o sygn. akt V SA/Wa 1755/08. Sąd wyjaśnił, iż przy orzekaniu był związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z 25 lutego 2002 r., wydanym w połączonych sprawach pod sygn. akt V SA 3981/00 i V SA 27/01. Następnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 20 ust 2 i 3 ustawy z 1997 r., wniosek o wszczęcie postępowania antydumpingowego określonego w art. 44 i 45 tej ustawy uważa się za złożony, jeżeli popierają go producenci krajowi, których łączna produkcja stanowi ponad 50% całej produkcji towaru podobnego wyprodukowanego przez tych producentów krajowych, którzy wyrazili swoje poparcie lub sprzeciw wobec wniosku. Postępowania antydumpingowego nie wszczyna się, jeżeli producenci krajowi podobnego towaru, jednoznacznie popierający wniosek, produkują mniej niż 25% całej produkcji podobnego towaru (art. 44 ust 2 w związku z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy). Powyższe przesłanki wszczęcia postępowania antydumpingowego na wniosek strony powinny być, w ocenie Sądu, w sposób wykluczający wątpliwości pozytywnie stwierdzone przez organ orzekający w sprawie, co wynika z kategorycznego ujęcia powołanych przepisów art. 20 ust. 2 i 3 ustawy, z powinności organu administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego- Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: k.p.a., w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z 1997r.), a także z charakteru wydawanych w postępowaniu antydumpingowym orzeczeń mających cechy podobne do aktu normatywnego. Wnioskodawca postępowania antydumpingowego (B. Sp. c.) we wniosku o wszczęcie postępowania deklarował, że "reprezentuje, co najmniej 50% producentów krajowych" takiego towaru. W toku postępowania administracyjnego importerzy jednak w sposób wyraźny kwestionowali jego legitymację, zarzucając, że nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 20 ust. 2 ustawy. Sąd wskazał, że pomimo zaistnienia powyższych okoliczności organ orzekający nie przeprowadził stosownego postępowania dowodowego i nie dokonał ustaleń istotnych w przedmiocie przesłanek wszczęcia postępowania antydumpingowego na wniosek spółki B. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie V SA/Wa 1755/08 wytyczne i uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały uwzględnione przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wątpliwości Sądu budziły ustalenia stwierdzające funkcjonowanie na rynku w badanym okresie 2 producentów zapalniczek – Sp. c. B. i P. S.A. Podkreślono, iż twierdzenia organu w tym zakresie były "ogólne, nieoperujące konkretnymi danymi, albo, co prawda zawierały takie dane, lecz bez możliwości skonfrontowania ich z dokumentem źródłowym". Naczelny Sąd Administracyjny z wielkim naciskiem podkreślił konieczność dokładnego wyjaśnienia czy Sp. c. B. była legitymowana do skutecznego wnioskowania o wszczęcie postępowania, w szczególności wyjaśnienia rozmiaru produkcji zapalniczek u poszczególnych producentów krajowych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. – na podstawie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym nie pada żadna liczba dotycząca wielkości produkcji u poszczególnych producentów krajowych w badanym okresie oraz przy braku w aktach administracyjnych dokumentów źródłowych, które ewentualnie na taki rozmiar mogłyby wskazywać - nie można tej wielkości ustalić. Nie można zatem ustalić również spełnienia przez wnioskodawcę warunku z art. 20 ust. 3 ustawy z 1997 r. dotyczącego procentowego udziału w całej produkcji towaru podobnego. Sąd podzielił również zaprezentowaną przez stronę skarżącą interpretację przepisów art. 44 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z 1997r. Ponadto wskazano, iż podmiot prowadzący działalność montażową nie może zostać uznany za producenta w myśl art. 2 pkt. 3 ustawy z 1997 r., co wynika bezpośrednio z treści art. 46 ust. 2, który expressis verbis wyróżnia tzw. "działalność montażową". Zdaniem Sądu postępowanie nie mogło zostać wszczęte na wniosek tego, czyja działalność po przeprowadzonym postępowaniu antydumpingowym w konsekwencji mogłaby zostać uznana za mającą na celu obejście ustanowionych ceł antydumpingowych. Tak, więc producent, o którym w mowa w art. 20 ust. 2 i 3 nie może jednocześnie prowadzić działalności montażowej, wyczerpującej przesłanki z art. 46 ust.2 ustawy. Sąd podkreślił, że przedstawiciel Spółki B. przyznawał, iż dysponuje linią montażową do produkcji zapalniczek i stwierdził, iż "nigdy nie ukrywał importu części", wskazał, jakie części importował i z jakich państw (protokół ze spotkania wyjaśniającego z dnia [...] czerwca 2003r., str. 12 i 14 protokołu). W związku z powyższym w ocenie Sądu należało uznać, że kwestia ta nie została przez organ należycie wyjaśniona. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., podobnie jak w poprzednich postępowaniach, uznał za uzasadnione zarzuty skargi w zakresie wadliwego ustalenia przez Ministra Gospodarki legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania poglądowego. Ponadto Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zgodził się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym we wspomnianym wyroku z 15 grudnia 2010 r. o sygn. akt I GSK 303/09, w którym Sąd nie uznał mocy dowodowej danych uzyskanych z bazy polskich firm "Kompass" w zakresie dowiedzenia, że w latach 1998 – 1999 w Polsce było tylko dwóch producentów zapalniczek, którzy łącznie stanowili 100% przemysłu krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. Z dokumentu tego, w ocenie Sądu, nie wynika, że wskazane podmioty realizowały za wskazany okres 100% przemysłu krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy. Ponadto, Sąd wskazał, że organy administracyjne nie ustaliły jaki charakter ma wskazana baza, tzn. czy jest to baza o charakterze dokumentu prywatnego czy też urzędowego, nie ustalono także czy baza jest kompletna, czy też istnieje możliwość, że są jeszcze jakieś inne podmioty będące takimi producentami. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w punkcie IV kontrolowanego w niniejszej sprawie postanowienia, zatytułowanym "Określenie towaru objętego postępowaniem antydumpingowym przeglądowym", wskazano, że towarem objętym postępowaniem są plastikowe zapalniczki kieszonkowe gazowe jednorazowe, klasyfikowane w Polskiej Scalonej Nomenklaturze Towarowej Handlu Zagranicznego według kodu PCN 9613 10 00 0, pochodzące z Ch. Ponadto zaznaczono, iż "w związku z decyzjami kończącymi postępowanie antydumpingowe w związku z obejściem cła antydumpingowego nałożonego na zapalniczki jednorazowe, pochodzące z Ch.", postępowaniem niniejszym objęte zostały także: - plastikowe zapalniczki kieszonkowe gazowe jednorazowe, klasyfikowane w Polskiej Scalonej Nomenklaturze Towarowej Handlu Zagranicznego według kodu PCN 9613 10 00 0, pochodzące z T., - plastikowe zapalniczki kieszonkowe gazowe do wielokrotnego napełniania, klasyfikowane w Polskiej Scalonej Nomenklaturze Towarowej Handlu Zagranicznego według kodu PCN 9613 20 90 0, pochodzące z Ch. lub T. W ocenie Sądu organ dokonując ustaleń w zakresie towaru objętego postępowaniem antydumpingowym przeglądowym, całkowicie pominął podnoszoną dotychczas przez strony argumentację dotyczącą różnic pomiędzy zapalniczką jednorazową, a wielorazową. Sąd wskazał, że oparcie się przez Ministra Gospodarki na ustaleniach dokonanych w postanowieniu, które zostało następnie uchylone 7 listopada 2008 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1755/08 powoduje, że należy wskazać na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaprezentowane w tym zakresie w opisanym wyroku, jako na stanowisko właściwe w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił uwagę, że w wytycznych zawartych w wyroku z 25 lutego 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w kwestii, czy zapalniczki importowane jako tzw. ,,wielorazowe" (wielokrotnego napełniania) są podobne do towaru (zapalniczek jednorazowych) objętego cłem antydumpingowym ustanowionym decyzją z dnia [...] października 1998 r., istotny jest przepis art. 2 pkt 1 ustawy z 1997 r. Zgodnie z jego treścią towarem podobnym jest towar, który jest jednakowy pod każdym względem w stosunku do towaru objętego postępowaniem antydumpingowym, lub w razie braku takiego towaru, inny towar, który, pomimo że nie jest jednakowy pod każdym względem, ma cechy ściśle odpowiadające cechom towaru objętego postępowaniem antydumpingowym. Sąd odniósł się do badań Laboratorium Badań Urządzeń Gazowych, Domowych, Turystycznych i Komunalnych GU-1 Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa w Krakowie oraz do badania rynku przeprowadzonego przez Centrum Badania Opinii Społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że dowody te nie mogą być poczytane za podstawę oceny uznającej zapalniczki wielorazowe za podobne do zapalniczek objętych cłem antydumpingowym ustalonym decyzją z [...] października 1998r. Zdaniem WSA orzekającego w sprawie V SA/Wa 1755/08, wyjaśnienie tej kwestii i ewentualne stwierdzenie istnienia omawianej przesłanki stosowania cła antydumpingowego wymagało przeprowadzenia przez organ orzekający dodatkowego postępowania dowodowego (w razie potrzeby również dowodu z opinii biegłego), którego organ orzekający nie przeprowadził i w konsekwencji nie przedstawił w rozstrzygnięciu przekonującego wywodu w przedmiocie spełnienia powyższej przesłanki cła antydumpingowego. Mając na uwadze, iż kwestia oceny realnej możliwości wielokrotnego napełnienia zapalniczki ma w rozpoznawanej sprawie ogromne znaczenie, zaś organ nie dokonał właściwych ustaleń zarówno w postępowaniu zakończonym postanowieniem z [...] września 2003 r., jak również i w niniejszej sprawie, zarzut naruszenia przepisów w tym zakresie Sąd I instancji uznał za uzasadniony. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy z 2001 r., bowiem (co podkreślono również w odpowiedzi na skargę) organ, stosownie do treści tego przepisu, zwrócił się do Prezesa UOKiK o wydanie opinii do projektu zaskarżonego postanowienia i opinię taką otrzymał w dniu [...] października 2003 r. (pismo z dnia [...] października 2003 r. o numerze [...]), zatem przed wydaniem postanowienia z [...] listopada 2003 r. Za chybione Sąd uznał również zarzuty skargi odnoszące się do przekroczenia terminów zakończenia postępowania przeglądowego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Ministra Gospodarki, iż omawiane terminy, zawarte zarówno w ustawie z 1997 r., jaki i ustawie z 2001r., mają charakter terminów instrukcyjnych (procesowych) i nie są to terminy prawa materialnego, które powodowałby przedawnienie orzekania w sprawie. Sąd wskazał, że w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 listopada 2008 r. postanowienia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2003 r., dopiero ponowne rozpoznanie przez organ sprawy z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku z 7 listopada 2008 r., spowoduje możliwość dokonania ostatecznych ustaleń w niniejszym postępowaniu antydumpingowym przeglądowym. Sąd stwierdził, że wobec dostrzeżonych uchybień (przejawiających się zwłaszcza w naruszeniu art. 32 i 36 ustawy z 2001 r.), zaskarżone postanowienie nie mogło się ostać w porządku prawnym i podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Gospodarki. Zakażając wyrok w całości zarzucił mu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, tj. 1) art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1028), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, iż Organ administracji w toku podstępowania nie ustalił, że producenci krajowi podobnego towaru, jednoznacznie popierający wniosek, produkują nie mniej niż 25 % całej produkcji tego towaru, podczas gdy organ w toku postępowania ustalił, że produkcja B. s.c. oraz P. S.A. łącznie stanowiła w roku 1998 - 86% i w roku 1999 - 95% produkcji krajowej, a zatem organ dokonał właściwych ustaleń faktycznych, a następnie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mającym w tym przypadku zastosowanie przepisem prawa materialnego; 2) art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. U. Nr 157, poz. 1028), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd niewłaściwej interpretacji definicji "działalności montażowej" i uznaniu, że przyjęcie prowadzenia takiej działalności przez przedsiębiorcę wyklucza możliwość zakwalifikowania tego przedsiębiorcy za przedstawiciela przemysłu krajowego legitymowanego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o obejście ceł antydumpingowych. II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych (Dz. Nr 123, poz. 1352) polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organ nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy - co wynika z akt sprawy - organ takich ustaleń dokonał w zakresie wystarczającym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty Minister Gospodarki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. S. T. nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i które zostały naruszone w sposób wskazany w art.174 p.p.s.a. oraz w zakresie oznaczonym przez kasatora w samej skardze kasacyjnej. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych opisanych w treści art.174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że dla rozpoznania niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miało rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. (sygn. akt V SA/Wa 1755/08) i Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt I GSK 303/09). Sprawa ta zainicjowana była skargą na postanowienie Ministra Gospodarki z [...] września 2003 r. w przedmiocie ostatecznych ustaleń dokonanych w ramach ponownego rozpatrzenia decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie nałożenia ostatecznego cła antydumpingowego w związku z przywozem na polski obszar celny zapalniczek kieszonkowych w celu obejścia cła antydumpingowego ustanowionego decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] października 1998 r. (M.P [...]). Wyrokiem z 7 listopada 2008 r. (sygn. akt V SA/Wa 1755/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił postanowienie Ministra Gospodarki z [...] września 2003 r. oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2003 r. (M.P. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. (o sygn. akt I GSK 303/09) oddalił skargę kasacyjną, wniesioną przez Ministra Gospodarki. W tej sytuacji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 7 listopada 2008 r. stał się prawomocny. W sprawie będącej przedmiotem bieżącego postępowania organ w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 ust. 2 p.p.s.a. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 153 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 32 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z 2001r., polegające na przyjęciu przez Sąd, iż organ nie dokonał ustalenia stanu faktycznego sprawy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy- co wynika z akt sprawy- organ takich ustaleń dokonał w zakresie wystarczającym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i tym samym rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Zarzucając Sądowi naruszenie przepisów postępowania strona powinna wskazać, że Sąd ten naruszył wspomniane przepisy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ w sposób wadliwy w związku z czym ustalenia stanu faktycznego są niekompletne i nieprawidłowe. Strona wnosząca skargę kasacyjna nie podważyła w sposób skuteczny stanowiska Sądu i nie zakwestionowała skutecznie stwierdzonych przez Sąd uchybień. Podkreślić należy, że Minister Gospodarki, uznając wniosek Spółki B. o wszczęcie postępowania antydumpingowego za złożony prawidłowo, jednocześnie nie wskazał okoliczności dostatecznie potwierdzających legitymację spółki do złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 20 ust 2 i 3 ustawy z 1997 r., wniosek uważa się za złożony, jeżeli popierają go producenci krajowi, których łączna produkcja stanowi ponad 50% całej produkcji towaru podobnego wyprodukowanego przez tych producentów krajowych, którzy wyrazili swoje poparcie lub sprzeciw wobec wniosku. Postępowania antydumpingowego nie wszczyna się natomiast, jeżeli producenci krajowi podobnego towaru, jednoznacznie popierający wniosek, produkują mniej niż 25% całej produkcji podobnego towaru (art. 44 ust 2 w związku z art. 20 ust. 2 i 3 ustawy). Kwestia spełnienia przez stronę przesłanek wszczęcia postępowania antydumpingowego na jej wniosek, jako kluczowa dla ważności postępowania, powinna być rozstrzygnięta przez organ orzekający w sprawie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości. Obowiązek ten wynika zarówno z treści powołanych przepisów art. 20 ust. 2 i 3 ustawy, jak i z powinności organu administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także, co podkreślił również Sąd I instancji, z charakteru wydawanych w postępowaniu antydumpingowym orzeczeń mających cechy podobne do aktu normatywnego. Zgodzić się należy z oceną Sądu, że mimo kwestionowania przez importerów legitymacji spółki B. do wszczęcia na jej wniosek postępowania przeglądowego antydumpingowego, organ orzekający w sprawie nie przeprowadził prawidłowo stosownego postępowania dowodowego i nie dokonał istotnych ustaleń w tym przedmiocie. W szczególności organ nie wyjaśnił rozmiaru prowadzonej przez poszczególnych producentów krajowych produkcji zapalniczek i oparł się wyłącznie na twierdzeniach spółki B., dotyczących jej udziału w rynku krajowym, zawartych we wniosku z [...] marca 1999r. Opisany przez organ udział procentowy w rynku krajowym spółek B. i P. w badanym okresie w dalszym ciągu nie został należycie udowodniony i uzasadniony, pozostając na poziomie twierdzeń ogólnych, nieoperujących konkretnymi danymi lub też wskazujących na dane niemożliwe do skonfrontowania z dokumentami źródłowymi. Ponadto zgodzić się należy z Sądem I instancji, że dane uzyskane z bazy polskich firm "Kompass" nie mogą być uznane za dowód świadczący bezsprzecznie o tym, że w latach 1998-1999 w Polsce było tylko dwóch producentów zapalniczek, stanowiących łącznie 100% przemysłu krajowego w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy z 1997 r. Jednocześnie wskazać należy, że organy administracyjne, mimo powołania się na dane zawarte w bazie polskich firm "Kompass", nie ustaliły czy wskazana baza ma charakter dokumentu prywatnego czy urzędowego, ani też nie potwierdziły kompletności informacji w niej zawartych. Ponadto podkreślenia wymaga brak należytego wyjaśnienia przez organ kwestii legitymacji spółki B. do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem w kontekście prowadzenia przez spółkę działalności montażowej w rozumieniu art. 46 ust. 2 ustawy z 1997r. Z treści tego przepisu wynika, że podmiot prowadzący działalność montażową nie może zostać uznany za producenta w myśl art. 2 pkt. 3 ustawy z 1997 r. Działalność montażową prowadzoną w Polsce lub kraju trzecim uznaje się za mającą na celu obejście ustanowionych ceł antydumpingowych m.in., gdy wartość części używanych do montażu, pochodzących z kraju, z którego przywożone towary są objęte cłami antydumpingowymi, stanowi nie mniej, niż 60% łącznej wartości części zmontowanego towaru, przy czym w żadnym wypadku za obchodzenie ceł antydumpingowych nie zostanie uznana sytuacja, w której wartość dodana do przywiezionych części w trakcie montażu lub wykończenia przekracza 25% kosztów produkcji. W związku z przyznaniem przez przedstawiciela spółki B., że spółka ta dysponuje linią montażową do produkcji zapalniczek, importuje części do zapalniczek i montuje je (protokół ze spotkania wyjaśniającego z dnia [...] czerwca 2003r.), należy uznać, że kwestia ta, będąca kwestią wstępną, również nie została przez organ należycie wyjaśniona. W związku z powyższym zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, z którego wynika, że wobec istotnych uchybień organu w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, pozytywna legitymacja spółki do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania nie mogła być prawidłowo ustalona. Wskazać ponadto należy, że organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy kwestii czy zapalniczki importowane jako służące do wielokrotnego napełniania są podobne do zapalniczek jednorazowych, czyli towaru objętego cłem antydumpingowym ustanowionym decyzją z dnia [...] października 1998r. W związku z powyższym uznać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania i zasadnie wskazał, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z ustawowymi wymogami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji jest całkowicie zasadne. Autor skargi kasacyjnej nie podważył w sposób skuteczny oceny Sądu I instancji w kwestii niezebrania materiału dowodowego w zakresie wystarczającym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń Sądu odnoszących się do oceny zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którymi akt ten cechuje się brakiem konkretności, ogólnikowością i brakiem możliwości zweryfikowania zawartych w nim danych ze względu na brak dokumentów źródłowych. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego to jest art. 20 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 1997r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że organ administracji w toku podstępowania nie ustalił, że producenci krajowi podobnego towaru, jednoznacznie popierający wniosek, produkują nie mniej niż 25 % całej produkcji tego towaru, podczas gdy organ w toku postępowania ustalił, że produkcja B. s.c. oraz P. S.A. łącznie stanowiła w roku 1998 - 86% i w roku 1999 - 95% produkcji krajowej, a zatem organ dokonał właściwych ustaleń faktycznych, a następnie subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod mający w tym przypadku zastosowanie przepis prawa materialnego. Ponadto w oparciu o podstawę kasacyjną, opisaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi również naruszenie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 11 grudnia 1997 r. o ochronie przed przywozem na polski obszar celny towarów po cenach dumpingowych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd niewłaściwej interpretacji definicji "działalności montażowej" i uznaniu, że przyjęcie prowadzenia takiej działalności przez przedsiębiorcę wyklucza możliwość zakwalifikowania tego przedsiębiorcy jako przedstawiciela przemysłu krajowego legitymowanego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o obejście ceł antydumpingowych. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię należy traktować jako mylne zrozumienie treści powołanego przepisu. Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni wymaga wykazania, dlaczego rozumienie oznaczonego przepisu przyjęte przez Sąd było wadliwe oraz podania jak określony przepis należy wykładać właściwie. Przedmiotowa skarga kasacyjna opisanych kryteriów nie spełnia. Natomiast niewłaściwe zastosowanie oznacza dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Jednocześnie nie można zarzucić Sądowi błędu w subsumcji, w sytuacji gdy kasator (tak jak w sprawie niniejszej) powołując się na naruszenie prawa materialnego, w istocie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych. Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można bowiem oprzeć na kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w tym postępowaniu. W związku z powyższym należy wskazać, że taka konstrukcja zarzutów opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie mogła doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Ponadto podkreślić należy, że brak jest możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, gdy ustalenia faktyczne dokonane w sprawie budzą wątpliwości. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny jedynie, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Dopiero uzupełnienie postępowania dowodowego we wskazanym wyżej zakresie pozwoli na ponowną ocenę zasadności rozstrzygnięcia przyjętego przez organ administracji publicznej. Z uwagi na stwierdzone uchybienia ocena zasadności zarzutów materialnoprawnych byłaby przedwczesna. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.