II OSK 2302/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 245/11 w sprawie ze skargi P. W. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 245/11 w sprawie ze skargi P. W. uchylił postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta Słupski, po rozpatrzeniu wniosku inwestora G. P. P. Spółka z o.o. w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z drogą dojazdową i placem montażowym na działce nr [...] obręb P., gmina U. Decyzja ta nie została doręczona P. W. W dniu [...] sierpnia 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącego zatytułowane jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W piśmie tym skarżący wskazał, że działka będąca jego własnością znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji, a zatem winien on być powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Pismami z dnia [...] września 2010 r. i [...] października 2010 r. Starosta Słupski wezwał skarżącego o wskazanie z jakiego powodu wniesiony został wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, jaki interes faktyczny ma skarżący we wniesieniu odwołania, czy skarżący domaga się wyłącznie udziału w postępowaniu w charakterze strony, w jakiej dacie dowiedział się o wydaniu decyzji, a nadto czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010r. powołując się na art. 28 k.p.a. wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Skarżący wskazywał, że organ winien zawiadomić go o wszczęciu postępowania, a przede wszystkim doręczyć decyzję kończącą postępowanie, umożliwiając mu jej zaskarżenie – sporządzenie uzasadnienia odwołania. O wydaniu decyzji skarżący dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2010 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w Słupsku. Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił P. W. przywrócenia terminu na wniesienie odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie występują przesłanki do przywrócenia terminu w związku z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. Podmiot nie uznany przez organ za stronę może w terminie otwartym na wniesienie odwołań przez strony taki środek odwoławczy złożyć, czym uruchomi postępowanie odwoławcze. Nie jest wymagane wcześniejsze doręczenie decyzji osobie, której nie uznano za stronę. Jeżeli zostanie przekroczony 14-dniowy termin od ostatniego doręczenia stronie, co skutkuje ostatecznością decyzji, powinien on skorzystać z trybu nadzwyczajnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po spełnieniu formalnych przesłanek wznowienia postępowania i udowodnienia braku udziału (bez własnej winy) otwarta zostaje droga do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na to postanowienie wniósł P. W. zarzucając mu naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, planowana inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływała na jego nieruchomość, a zatem winien być informowany o wszelkich czynnościach zmierzających do wydania decyzji. Skarżący o wydaniu decyzji dowiedział się z opóźnieniem i w związku z tym niezwłocznie w dniu [...] sierpnia 2010 r. złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i jednocześnie zawarł zarzuty przeciwko decyzji. Skarżącemu nie można zarzucić winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a treść jego pisma z dnia [...] sierpnia 2010 r. jest jednoznaczna i organ winien je potraktować jako odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Wobec powyższego, twierdzenia organu o braku interesu prawnego w postępowaniu i o braku konieczności przywracania terminu do wniesienia odwołania są nieuprawnione. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że – jako nie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów niż w niej wymienione. Sąd uznał za bezsporne, że skarżący P. W. nie był stroną ww. postępowania administracyjnego i decyzja Starosty Słupskiego z dnia [...] lipca 2010 r. nie została mu doręczona. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie ujawnił się problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Z akt administracyjnych wynika, że w przedmiotowej sprawie Starosta Słupski rozpoznał wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., w uzasadnieniu wskazując, że skarżący powinien skorzystać z nadzwyczajnego trybu wznowieniowego określonego przepisami art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., co umożliwi rozpoznanie istoty sprawy pod warunkiem ostateczności decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja organ powinien zbadać charakter wniesionego przez skarżącego pisma i ustalić czy jest ono odwołaniem po uprzednim przywróceniu terminu czy wnioskiem o wznowienie postępowania. Należy odróżnić wniesienie spóźnionego odwołania w zwykłym postępowaniu odwoławczym po przywróceniu terminu stronie, której decyzję doręczono od sytuacji złożenia odwołania przez podmiot, który uważa się za stronę w sprawie mimo nie otrzymania decyzji. Podmiot ten nie uchybia terminowi z art. 129 k.p.a., gdyż dotyczy on wniesienia odwołania przez podmioty, którym decyzja została doręczona i liczony jest od dnia tego doręczenia, a bez jego dokonania nie może rozpocząć swojego biegu. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji z powodu nie doręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie decyzja jest ostateczna, a strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy czym weryfikacja twierdzeń osoby, której nie doręczono decyzji, a która twierdzi że jest stroną w sprawie następuje albo w postępowaniu zwykłym odwoławczym (i w razie negatywnej oceny tych twierdzeń skutkuje decyzją z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.) albo w postępowaniu wznowieniowym (w tym przypadku o braku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesądza decyzja wymieniona w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), zależnie od wyboru organu. Podmiot, któremu decyzji nie doręczono nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów ani decydowania o tym z którego z nich chce skorzystać. To na organie ciąży obowiązek ustalenia czy pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. wpłynęło przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności czy po tym i zależnie od tego rozpatrzenia w odpowiednim trybie. Z ustaleń dokonanych w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 246/11 wynika, że skarżący nie złożył odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono, albowiem ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla stron postępowania był [...] sierpnia 2010 r. Zatem, o ile żadna ze ww. postępowania administracyjnego nie wniosła odwołania od decyzji je kończącej, to wówczas należałoby uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczy decyzji ostatecznej i tym samym jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tylko takie postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd na marginesie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących interesu prawnego skarżącego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i w związku z tym zarzuty skarżącego w tym zakresie są niezasadne. Sąd nadmienił również, że z uwagi na przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu i konieczność zawiadomienia przez niego nowego podmiotu, nie odniósł się do pisma z dnia [...] lipca 2011 r., w którym G. P. P. Spółka z o. o. w W. wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na dzień [...] lipca 2011 r. oraz o wezwanie do udziału w sprawie G. P. S. z o. o. w S., na tej podstawie, że decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. wydaną przez Starostę Słupskiego pozwolenie na budowę zostało przeniesione na G. P. P. Spółka z o.o. w S. Nieuwzględnienie tej okoliczności stanowi podstawę wznowieniową określoną w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., gdyż przeniesienie pozwolenia na budowę miało miejsce przed wydaniem postanowienia przez organ II instancji. Skargą kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2011 r. G. P. P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 134 § 1 oraz art. 32-33 p.p.s.a. Spółka wniosła również o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; orzeczenie, że nie podlega on wykonaniu; przyznanie kosztów postępowania wg norm przepisanych; przeprowadzenie postępowania także pod nieobecność skarżącego oraz przeprowadzenie dowodów wskazanych w składanej skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazała, że niedopuszczalne jest w przedmiotowej sprawie działanie sądu z urzędu, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż sąd – pomimo możliwości szerokiego rozpoznania przedmiotu podniesionego w treści skargi – związany jest granicami sprawy w znaczeniu materialnym. Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który – wnosząc zażalenie na postanowienie wojewody – zapewne świadomie wybrał ten środek prawny, niezrozumiałym jest więc dlaczego sąd rozpoznał sprawę w zakresie wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak daleko posunięta ingerencja sądu jest niedopuszczalna. Sąd nie rozpoznał ponadto wniosku pełnomocnika złożonego w dniu [...] lipca 2011 r., wskazującego, że do udziału w postępowaniu powinien zostać wezwany inny podmiot, uzasadniając to uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien zostać wezwany nowy podmiot – G. P. P. sp. z o.o. Ponadto, sąd w swoim uzasadnieniu powołuje się na nazwę spółki, która nie istnieje i nie jest oczywiste, którą spółkę – w przypadku zaistnienia pomyłki w tym zakresie – miał na myśli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podzielił stanowisko sądu co do zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne oraz wskazał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest zasadna. Słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w przedmiotowej sprawie ujawnił się problem nie związany z wykładnią prawa materialnego (prawa budowlanego), lecz z zastosowaniem przepisów postępowania administracyjnego w postaci prowadzenia dwóch postępowań administracyjnych (postępowania zwykłego przed organem II instancji i postępowania nadzwyczajnego wznowieniowego) w odniesieniu do jednej decyzji administracyjnej. Jak wynika bowiem z ukształtowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona postępowania administracyjnego, nie będącą jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Możliwość skorzystania z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania służy jedynie stronie, której organ doręczył decyzję. ( wyrok NSA z dnia 24listopada 2010r. II OSK 1762/09 ). Natomiast osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, której decyzja nie została doręczona nie uchybia terminowi z art. 129 k.p.a., gdyż dotyczy on wniesienia odwołania przez podmioty, którym decyzja została doręczona i liczony jest od dnia tego doręczenia, a bez jego dokonania nie może rozpocząć swojego biegu. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji zgodnie z którym skoro skarżący nie złożył odwołania w terminie przewidzianym dla pozostałych stron, którym decyzję doręczono, albowiem ostatnim dniem do wniesienia odwołania dla stron postępowania był [...] sierpnia 2010 r. a żadna ze stron ww. postępowania administracyjnego nie wniosła odwołania od decyzji je kończącej, to wówczas należałoby uznać, że wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczy decyzji ostatecznej i tym samym jest wnioskiem o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zdaniem Sądu I instancji tylko takie postępowanie organu może być uznane za przeprowadzone zgodnie z zasadami zawartymi w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zwrócić uwagę nie tylko na fakt, że pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010 r. które wpłynęło do organu I instancji zatytułowane zostało jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji i dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, ale przede wszystkim podkreślić należy, że organ I instancji po wpłynięciu pisma skarżącego , pismami z dnia [...] września 2010 r. i [...] października 2010 r. wezwał skarżącego o wskazanie szeregu wymienionych w nich okoliczności, ale przede wszystkim zapytał, czy złożone pismo należy traktować jako odwołanie czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania. Skarżący w pismach z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010r. powołując się na art. 28 k.p.a. wskazał, że w pierwszej kolejności wnosi o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a nadto składa odwołanie od ww. decyzji. Tym samym skarżący zajął jednoznaczne stanowisko, iż jego pismo z dnia [...] sierpnia 2010r. nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania. Waga tego stanowiska jest tym bardziej istotna, że skarżący reprezentowany był przez zawodowego pełnomocnika. W takich okolicznościach nie można uznać, że postępowanie organu zostało przeprowadzone niezgodnie z art.7 k.p.a. i art.77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze treść art.147 k.p.a. zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony, zasadnie organ ocenił pismo skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010r. Tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie brały udziału w postępowaniu. ( wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 II OSK 362/11, wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 II OSK 502/10 ). Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w związku z tym uchylić zaskarżoną decyzję z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. ( wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011r. II OSK 990/10 ). Tym samym mając na uwadze treść pisma skarżącego z dnia [...] sierpnia 2010r., potwierdzoną w pismach skarżącego z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] listopada 2010r., którego reprezentuje zawodowy pełnomocnik, a nadto obowiązujący stan prawny tj. art. 147 k.p.a. zgodnie z którym wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a następuje tylko na żądanie strony, nie może nastąpić z urzędu, organ w tym zakresie dokonał prawidłowej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, zaś kontrola Sądu I instancji została przeprowadzona z naruszeniem prawa. Odnośnie zaś drugiego zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 32-33 p.p.s.a., poprzez nie rozpoznanie wniosku pełnomocnika złożonego w dniu [...] lipca 2011 r., wskazującego, że do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinien zostać wezwany nowy podmiot – G. P. P. sp. z o.o. należy stwierdzić, że zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art.32 p.p.s.a w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W rozpoznawanej sprawie stronami są : skarżący P. W. i organ Wojewoda Pomorski. Natomiast art.33 w § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem przepis ten dotyczy tzw. obligatoryjnego uczestnictwa, czyli takiej osoby, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, to osoba ta jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W niniejszej sprawie mogła mieć zastosowanie instytucja uczestnictwa fakultatywnego uregulowana w art.33 § 2 p.p.s.a. zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Natomiast na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie przysługuje zażalenie. Należy jednak zwrócić uwagę, że to G. P. P. sp. z o.o. powinna zgłosić swój udział w postępowaniu jako uczestnika, wówczas Sąd I instancji byłby zobowiązany rozpatrzyć ten wniosek tzn. albo dopuścić do postępowania, albo wydać postanowienie o odmowie dopuszczenia. Natomiast G. P. P. sp. z o.o. takiego wniosku nie złożyła, a tylko G. P. P. sp.z o.o. informowała, że w sprawie powinien uczestniczyć G. P. P. sp. z o.o. W takich okolicznościach zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U 2012.270 ze zm. ) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy powołanej wyżej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.