II OSK 1671/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie E. B. sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 175/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie realizacji Programu Kanalizacji Gminy M. oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w G. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie realizacji Programu Kanalizacji Gminy M. oraz określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana (sygn. akt II SA/Kr 175/11). W powołanej uchwale Rada Gminny M. wskazała, że inwestorem kanalizacji będzie Gmina oraz że właściciel nieruchomości podłączanej do sieci kanalizacyjnej będzie ponosił koszty związane ze zrzutem ścieków w wysokości ustalonej przez Radę Gminy. Właściciel nieruchomości, na której zlokalizowano indywidualną oczyszczalnię ścieków będzie ponosił w całości koszty jej utrzymania i eksploatacji (§ 3 uchwały). W § 4 Rada Gminy ustaliła, iż program kanalizacji Gminy M. będzie finansowany ze środków gminy oraz środków mieszkańców będących właścicielami nieruchomości podłączonych do oczyszczalni i nieruchomości, na których będą instalowane oczyszczalnie ścieków. Przepis ten określił ponadto, że udział mieszkańców w finansowaniu programu wyniesie do 10 % wartości inwestycji. Zgodnie z § 5 uchwały decyzje o lokalizacji przydomowych (zagrodowych) oczyszczalni ścieków podejmie Wójt Gminy uwzględniając wnioski mieszkańców deklarujących wolę uczestniczenia w programie oraz efekt ekologiczny powstający w wyniku realizacji inwestycji. W świetle przepisów uchwały Wójt Gminy ma obowiązek zawarcia umów z mieszkańcami, których wnioski zostaną zakwalifikowane do realizacji i te umowy mają określić szczegółowo warunki finansowania i realizacji inwestycji. § 7 zawiera zobowiązanie nałożone na Wójta do wnioskowania o dotację ze źródeł krajowych oraz środków zewnętrznych na realizację inwestycji oraz uprawnienie do zaciągnięcia kredytu. Załącznikiem do uchwały jest Program Kanalizacji Gminy M., zawierający opis inwestycji i przewidujący różne warianty jej realizacji, deklaracja uczestniczenia w inwestycji oraz wzór umowy. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w G., żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podniósł, że § 4 tejże uchwały nakłada na mieszkańców obowiązek udziału finansowego w realizacji inwestycji. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego ponieważ określa adresata poprzez wskazanie jego abstrakcyjnych cech ("właściciel nieruchomości") i ma charakter ogólny – zawierając normy abstrakcyjne i generalne. Dyspozycja określa adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności stanowiących podstawę do ustalenia opłaty za każdorazowe włączenie do istniejącej sieci sanitarnej. Skarżący wskazał, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje podstawy do nakładania takich opłat w drodze regulacji prawa miejscowego. Tym samym podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały nie mógł stanowić art. 7 ust. 1 pkt 3, ani art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym. Jednostronne nakładanie na obywateli opłat bez podstawy ustawowej narusza art. 84 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy M. wniosła o jej odrzucenie względnie o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uzasadniając wspomniany na wstępie wyrok stwierdzający nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że w pierwszej kolejności należało ustalić, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem Sądu I instancji decydujące znaczenie ma treść i charakter prawny postanowień zawartych w uchwale, a nie jej nazwa. Za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Akty prawa miejscowego, czyli przepisy obowiązujące powszechnie na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności (generalności) i abstrakcyjności. Charakter generalny posiadają normy, które określają adresata poprzez wskazanie jego cech, nie zaś poprzez wymienienie ich z imienia (nazwy). Abstrakcyjność normy polega na tym, że jej dyspozycja określająca postępowanie adresata ma zastosowanie w wielu powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Jeżeli można odkodować przynajmniej jedną normę prawną powszechnie obowiązującą z danej uchwały, to stanowi ona już akt prawa miejscowego i to niezależnie od tego, że dodatkowo może zawierać normy prawa wewnętrznego lub treść nawet nie będącą normami prawnymi. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona uchwała zawiera taką właśnie normę prawa powszechnie obowiązującego i można ją odkodować z § 4, § 5 i § 6. WSA w Krakowie wskazał, że zgodnie z powołanymi przepisami hipoteza normy prawnej obejmuje następującą sytuację: każdy właściciel nieruchomości deklarujący wolę uczestniczenia w programie kanalizacji, ma obowiązek złożenia odpowiedniego wniosku do wójta. Wprawdzie hipoteza ta wydaje się wskazywać na fakultatywność (wola właścicieli), to jednak powszechnie podnosi się w orzecznictwie sądowym, że już podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnych, a tym bardziej realizacja samej sieci kanalizacyjnej, stanowi w istocie "przymus życiowy" i trudno w tym zakresie mówić o dobrowolności. Z kolei dyspozycją takiej normy prawnej jest zobowiązanie wójta do akceptacji wniosków i podpisywania (zawierania) umów o partycypacji finansowej (do 10 % kosztów budowy sieci). Po zaakceptowaniu wniosków wójt jest zobowiązany do zawierania umów, a wiec właściciele nieruchomości mogliby dochodzić sądownie uznania tych umów za zawarte nawet w razie braku zgody Wójta. Sankcją braku złożenia wniosku przez właściciela byłoby niepodłączenie jego nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przechodząc do kwestii związanej z częściowym finansowaniem budowy kanalizacji przez mieszkańców (§ 4 uchwały) WSA w Krakowie zauważył, że w żadnym przypadku zaskarżona uchwała nie zakłada, że budowa sieci gminnej kanalizacji ma się odbywać bez udziału mieszkańców, co zarazem potwierdza, że udział ten ma charakter przymusowy. Tymczasem, jak wskazał Sąd I instancji żaden przepis rangi ustawowej nie pozwala na finansowy udział mieszkańców gminy w wykonaniu kanalizacji. W szczególności takim przepisem nie jest art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), który dotyczy jedynie budowy przyłączy, a nie sieci. Sąd I instancji wskazał, że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci mogłyby organy gminy uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci) albo też zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów praw cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. WSA w Krakowie stwierdził, że żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń pieniężnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) ani też inne przepisy tej ustawy, jak chociażby art. 7 ust. 1 pkt 3 zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu i odsyłają do innych ustaw w zakresie podstaw do podejmowania uchwał. Reasumując WSA w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana bez podstawy prawnej co uzasadnia jej unieważnienie. Wprawdzie uchwała ta w części dotyczącej zobowiązania się Gminy M. do realizacji inwestycji w postaci budowy sieci gminnej nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, ale nie było możliwym dokonanie niejako "rozdziału" tych przepisów uchwały (jak i jej załączników) które odnoszą się do finansowania budowy sieci kanalizacyjnej przez mieszkańców od finansowania jej przez samą Gminę. Zaskarżona uchwała stanowi bowiem spójny akt prawny i częściowe stwierdzenie jej nieważności tylko co do aspektu finansowania inwestycji przez mieszkańców byłoby – szczególnie w zakresie bardzo obszernego załącznika nr 1 nie zredagowanego w formie aktu prawnego – zadaniem niewykonalnym. Z uwagi na uznanie przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, skarga złożona przez Prokuratora nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Gminy w M. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Rady Gminy kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia tj. - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy M. w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego oraz nie została wydana bez podstawy prawnej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Ponadto kasator zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. - art. 40 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyznanie zaskarżonej uchwale charakteru aktu prawa miejscowego, - art. 91 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy M. jest sprzeczna z prawem i stwierdzenie jej nieważności po upływie roku od dnia jej podjęcia, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Na wstępie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że zaskarżona uchwała nie może być uznana za akt prawa miejscowego, gdyż nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących. Jak wskazuje sama nazwa uchwały jest bowiem ona "programem". Program gospodarczy jest aktem prawotwórczym o ograniczonej podmiotowo mocy obowiązywania, skierowanym wyłącznie do organu wykonawczego gminy - wójta. Kasator wskazał, że ustalenia poczynione przez Sąd I instancji w zakresie zdekodowania normy prawa powszechnie obowiązującej, zawartej w przedmiotowej uchwale są niezgodne ze stanem faktycznym. W jego ocenie przepisy § 4, § 5 i § 6 dotyczą nie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, a budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Jest to o tyle istotny błąd, iż budowa sieci kanalizacyjnej służącej do zbiorowego odprowadzania ścieków jest zadaniem własnym, obowiązkowym gminy, natomiast takim zadaniem nie jest już budowa przydomowych oczyszczalni ścieków, gdyż w tym zakresie sam właściciel nieruchomości zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma obowiązek w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażyć nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, dlatego też nie ma racji Sąd I instancji mówiący o "przymusie życiowym" przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Pełnomocnik Rady Gminy M. podniósł, iż zaskarżona uchwała nie zawiera zapisu, który by wprowadzał obowiązkową opłatę od mieszkańców albo za podłączenie do kanalizacji albo za instalacje oczyszczalni ścieków, jak też nie zawiera postanowienia, które by zobowiązywało mieszkańców do uiszczania opłaty za przyłączenie nieruchomości do kanalizacji, czy też wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków. Jak wskazuje nazwa uchwały jest to "program" rozwoju sieci kanalizacyjnej, a nie jakiś gotowy do realizacji projekt czy zadanie. Ponadto jak wskazuje § 5 uchwały decyzję o lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków podejmuje Wójt Gminy uwzględniając wnioski mieszkańców deklarujących wolę uczestnictwa w Programie i efekt ekologiczny powstający w wyniku realizacji inwestycji. A zatem aby możliwym był udział w programie konieczna jest zgoda mieszkańców - deklarujących wolę uczestnictwa. Nie każdy z mieszkańców musi wyrażać chęć uczestnictwa w tym programie, chociaż co warto podkreślić wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy czy przydomową oczyszczalnie ścieków należy do jego ustawowego obowiązku. Zdaniem kasatora zapis uchwały mówiący o udziale mieszkańców w finansowaniu Programu nie może być traktowany tożsamo z obowiązkiem uiszczenia "opłaty", przez każdego z mieszkańców gminy. Program Kanalizacji Gminy M. stanowiący załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały zawiera w rozdziale 12 Finansowanie programu, różne warianty finansowania programu, nie przesądzając jednoznacznie jaki wariant finansowania ma być wprowadzony w życie. Ponadto kasator podał, że żaden przepis prawa nie zabrania dofinansowania z budżetu gminy inwestycji jaką jest budowa przydomowej oczyszczalni ścieków realizowanych na terenach nie będących własnością gminy, tak jak żaden przepis prawa nie zabrania dokonywania dobrowolnych wpłat z tytułu partycypacji w kosztach projektu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Wskazany w § 4 udział mieszkańców w finansowaniu Programu w wysokości do 10% wartości inwestycji, jest tylko założeniem (planem, programem), a nie przepisem mówiącym o obowiązkowej opłacie w wysokości 10 % za udział w realizacji inwestycji. Autor skargi kasacyjnej podniósł, iż założenie że mieszkańcy będą finansować udział w inwestycji (budowa przydomowych oczyszczalni ścieków), należy interpretować w ten sposób że mieszkańcy zainteresowani budową na swoim terenie przydomowej oczyszczalni ścieków muszą sami sfinansować tzw. przyłącz kanalizacyjny, czyli odcinek od wewnętrznej instalacji właściciela nieruchomości do przydomowej oczyszczalni ścieków. Taki obowiązek na właściciela nakłada zresztą art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wspomniany przepis nie pozwala na sfinansowanie kosztów przyłącza przez gminę, stąd zawarcie w Programie kanalizacji Gminy M. współfinansowania mieszkańców inwestycji w zakresie przydomowych oczyszczalni ścieków powinno być traktowane jako sfinansowanie przez właścicieli nieruchomości ich obowiązku finansowania budowy przyłącza, w tym zakresie gmina działa jako inwestor zastępczy, wykonujący na zlecenie właściciela nieruchomości ten obowiązek. Reasumując pełnomocnik Rady Gminy podał, że nie można się zgodzić z wykładnią Sądu dotyczącą tego, iż zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt prawa miejscowego, gdyż spełnia wszystkie kryteria takiego aktu. Jak przyjmuje się w doktrynie akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny oraz zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji uchwała skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Gminy M., niemniej jednak nie można się zgodzić że dotyczy ona "tych mieszkańców" którzy chcieliby podłączyć swoje posesje do sieci wodociągowej, wobec wykazania że dotyczy ona przydomowych oczyszczalni ścieków. Stwierdzić należy, że nie ma ona normatywnego charakteru wobec braku nakazania im (mieszkańcom) określonego zachowania. Podkreślić trzeba że zaskarżona uchwała nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty za podłączenie do sieci kanalizacyjnej, a to by świadczyło o normatywnym jej charakterze. Uchwała dotyczy sytuacji jednorazowych, a nie powtarzalnych, jest programem, a więc aktem zawierającym przepisy prawne kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem zawierającym przepisy prawne powszechnie obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono powyższych przesłanek. Skargę kasacyjną wniesioną przez Radę Gminy M. oparto zarówno na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Stąd też w pierwszej kolejności wymaga rozważenia zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, tj. wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie są podnoszone lub okażą się nieuzasadnione. W ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnosząc ten zarzut strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji błędnie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała takim aktem nie jest. W związku z tym, iż powyższy zarzut w istocie odnosi się do oceny przepisów prawa materialnego, których naruszenie również zarzucono zaskarżonemu orzeczeniu, będzie on przedmiotem rozważań w dalszej części niniejszego uzasadnienia. Kolejnym zarzutem naruszenia przepisów prawa procesowego podniesionym w środku odwoławczym był zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej podał, że przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, a nie do przyłączania mieszkańców do sieci. Ponadto kasator stwierdził, że WSA w Krakowie bezpodstawnie przyjął, że uchwała wprowadziła obowiązek uiszczenia opłaty przez mieszkańców za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Przedstawiony wyżej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że w § 2 zaskarżonej uchwały zapisano, że realizacja Programu Kanalizacji Gminy M. obejmuje obok budowy oczyszczalni ścieków oraz budowy indywidualnych oczyszczalni także rozbudowę sieci kanalizacyjnej. Ponadto w § 4 uchwały wskazano, że Program będzie finansowany również przez mieszkańców. Zatem uchwała przewiduje, że mieszkańcy Gminy będą ponosić koszty związane z rozbudową sieci kanalizacyjnej. Ponadto należy podkreślić, że Sąd I instancji nie stwierdził, że Rada Gminy założyła wprowadzenie opłat za przyłączenie do sieci, jak twierdzi kasator, a partycypowanie mieszkańców w budowie kanalizacji. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny. Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że kwestią sporną jest to, czy przedmiotowa uchwała Rady Gminy M. stanowi akt prawa miejscowego i czy w związku z tym możliwość jej zaskarżenia ograniczona jest rocznym terminem. Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, że uchwała Rady Gminy M. z dnia [...] lipca 2007 roku w sprawie realizacji Programu Kanalizacji Gminy M. posiada cechy charakterystyczne dla aktu prawa miejscowego. Jak przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny oraz zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Sąd I instancji trafnie uznał, że uchwała skierowana została do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie Gminy M. , którzy chcieliby podłączyć swoje posesje do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie - obowiązek partycypowania w kosztach budowy sieci. Jak wskazał Sąd I instancji zaskarżona uchwała zawiera normy prawa powszechnie obowiązującego, na mocy których, w istocie został nałożony na mieszkańców gminy obowiązek częściowego ponoszenia kosztów związanych m. in. z rozbudową sieci kanalizacyjnej. Zatem przedmiotowa uchwała kształtuje sytuację prawną wszystkich mieszkańców zamieszkujących na terenie gminy. Nie jest przy tym istotne, jak została nazwana taka uchwała, bowiem tytuł aktu niekoniecznie determinuje jego charakter. Jak słusznie przyjął Sąd I instancji w "programie" zapisuje się prognozy, analizy i ogólne zasady, będące wskazówkami dla organów wykonawczych. Nie może natomiast zawierać norm prawa powszechnie obowiązującego. W przeciwnym razie uchwała rady gminy musi być zakwalifikowana, jako akt prawa miejscowego. Należy jednocześnie podkreślić, że zarówno w orzecznictwie NSA, jak też w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie na obywateli jakikolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, LEX Nr 49520). Natomiast żaden przepis rangi ustawowej nie uprawnia organów gminy do podjęcia decyzji o finansowym uczestnictwie mieszkańców gminy w budowie sieci kanalizacyjnej. Instytucją umożliwiającą pobranie przez gminę opłaty za budowę urządzeń infrastruktury technicznej (m. in. budowy sieci kanalizacyjnej) jest opłata adiacencka, o której mowa w art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie ze wskazanym w skardze kasacyjnej art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jak wspomniano wyżej zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone w cytowanym wyżej przepisie. Nie należy także do aktów wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy. Zatem zarzut naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie gminnym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony. Słuszne jest zatem stanowisko zajęte przez Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała została wydana bez wyraźnej delegacji ustawowej i jako taka musiała zostać unieważniona. Konsekwencją nieuwzględnienia powyższego zarzutu jest uznanie za niezasadny również drugiego z zarzutów wskazanego przez kasatora jako zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 91 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z 53 § 3 p.p.s.a. skarga Prokuratora na akt prawa miejscowego nie jest ograniczona żadnym terminem. Dopuszczalne zatem było w niniejszej sprawie wniesienie skargi po upływie ponad trzech lat od daty podjęcia uchwały. Możliwe jest również stwierdzenie nieważności takiej uchwały, mimo upływu rocznego terminu na podstawie art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 p.p.s.a. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.