VII SA/Wa 4/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o., dalej KTBS, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. umarzającej postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi, ułożenia kabla energetycznego na Osiedlu [...] w [...], na działkach nr ew. [...] i [...][...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta [...] (nr ew. [...],[...],[...]). Organ odwoławczy, po wyjaśnieniu specyfiki postępowania nieważnościowego, wskazał, że w toku - wszczętego zawiadomieniem z 2000r. - postępowania PINB w [...] ustalił, że na ww. działkach nie ma śladów wykonanej samowolnie w 2000r. niwelacji gruntów - wyrównania poziomów gruntów, jak i nie istnieje kabel energetyczny oraz skrzynki energetyczne. Z uwagi na fakt, iż przedmiot postępowania nie istnieje, zaszły przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a., co z kolei wykluczało wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji stwierdził zatem, że zasadnie organ I instancji odmówił stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji, jako nie naruszającej rażąco prawa oraz nie obarczonej żadną z innych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożyło KTBS, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji i łączne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. oraz postanowienia z dnia [...] stycznia 2005r. stosownie do wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 2007r. II OSK 257/06. Zarzuciło naruszenie art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.93.61.284); art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U.95.36.175); art. 140 Kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93); art. 170 p.p.s.a.; art. 48 ust. 1 wzw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118). KTBS wskazała, że decyzje obu instancji rażąco naruszają art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Postępowanie wszczęto bowiem postanowieniem na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakładającym obowiązki przewidziane w art. 48 ust. 3 cyt. ustawy. KTBS obowiązków tych nie wykonał. Zgodnie zatem z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy organ miał obowiązek nakazać rozbiórkę, gdyż art. 48 ust. 1 nie przewiduje innych możliwości poza wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Dlatego weryfikowaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 cyt. ustawy. Zdaniem KTBS, organy zaakceptowały wygodną konstrukcję "prawną", pozwalającą na wieloletnie i bezkarne blokowanie inwestycji. Wstrzymano bowiem budowę postanowieniem z art. 48, nałożono obowiązki, które były niewykonalne (np. obowiązek legalizacji obiektu, którego nigdy nie wybudowano), a po kilku latach umorzono postępowanie. Taka procedura zdaniem obu organów jest zgodna z "prawem", bo ww. postanowienie jest ich zdaniem niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania - a decyzja o umorzeniu postępowania jest zawsze uzasadniona, gdy pojawi się "trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania". Niewątpliwą zaś i nieusuwalną przeszkodą w kontynuacji postępowania, jest przecież niemożność rozbiórki obiektu, którego nigdy nie wybudowano. W ocenie KTBS taka konstrukcja narusza zasady demokratycznego państwa prawnego. Uznanie, że postanowienia wydane w trybie art. 48 są niezaskarżalne na żadnym etapie postępowania, narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Przyznanie zaś organom możliwości wieloletniego i całkowicie bezkarnego blokowania inwestycji narusza prawo własności gwarantowane Konstytucją RP, Kodeksem cywilnym i Protokołem Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo wad decyzji organów obu instancji. Nie były to bowiem wady istotne. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2007r., którą umorzono postępowanie w sprawie samowolnej niwelacji terenu pod budowę drogi i ułożenia kabla energetycznego na Osiedlu [...] w [...], na działkach nr ew. [...] i [...][...] Spółdzielni Mieszkaniowej, a obecnie będących własnością Miasta [...] (nrew. [...],[...],[...]). Postępowanie to toczyło się zatem w trybie nieważnościowym. Jest to tryb odmienny od trybu zwyczajnego, który polega tylko i wyłącznie na zbadaniu, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne (lub nadzwyczajne) nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nie może zatem w tym postępowaniu uwzględnić wad - nawet oczywistych - jeśli nie mają one charakteru kwalifikowanego. We wniosku skarżąca wskazała, że wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i niewykonalnych. Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Natomiast, niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu. Przeszkody te muszą istnieć już w dacie wydania decyzji oraz być nieusuwalne przez cały czas. Ponadto niewykonalność decyzji może być faktyczna, jak i prawna (por. np. wyroki z dnia 8 lutego 1985 r., I S.A. 1090/84, niepubl. oraz z dnia 10 maja 1995 r., S.A./Ka 486/94, ONSA 1996 Nr 2, poz. 89). W pierwszym przypadku wykonanie decyzji jest niemożliwe z przyczyn czysto technicznych, w drugim - istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. W świetle przedstawionych wyżej kryteriów, prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - pomimo, że słuszne są zarzuty skargi, iż ocenie organów w niniejszej sprawie winno być poddane również postanowienie z dnia [...] stycznia 2005r., a takiej oceny w decyzjach organów obu instancji zabrakło. W związku z powyższym podnieść należy, że organ powiatowy, który wydał postanowienie w postępowaniu zwyczajnym związany był oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2004r. sygn. akt OSK 652/04, a więc co do prawidłowości zastosowania trybu z art. 50 Prawa budowlanego. Weryfikowane postanowienie wydano natomiast w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tym niemniej wskazania wymaga, że zarówno postanowienia wydawane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i na podstawie art. 50 ust. 1 i 3 cyt. ustawy są jedynie postanowieniami o charakterze incydentalnym (por. postanowienie NSA z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1541/06). Dopiero decyzje wydane w ich następstwie rozstrzygają sprawę co do istoty. Zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik niniejszej sprawy - toczącej się w trybie nieważnościowym - pozostaje zatem przedstawiona wadliwość ww. postanowienia, skoro decyzja, umarzająca postępowanie legalizacyjne - wszczęte w następstwie wydania tego postanowienia -jest prawidłowa. Z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika jednoznacznie, że zarówno niwelacja terenu pod drogę dojazdową oraz kabel energetyczny wraz ze skrzynkami elektrycznymi, posadowionymi przy 12 boksach oraz przy słupie energetycznym przy ul. [...], zostały rozebrane. Jako prawidłowe należało zatem ocenić stanowisko organu, że przestał istnieć przedmiot postępowania, co z kolei uzasadniało wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w postępowaniu zwyczajnym, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wobec poczynionych ustaleń organ nie mógł bowiem wydać decyzji nakazującej rozbiórkę, jak wskazywało KTBS. Wobec braku wad kwalifikowanych decyzji z dnia [...] kwietnia 2007r. zasadnie organy odmówiły stwierdzenia jej nieważności. W związku z powyższym, chybione były zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 64 ust. 3, art. 78 i art. 176 ust. 1 Konstytucji RP; art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 140 Kc oraz art. 170 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1271), skargę oddalił.