I OSK 1370/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Maciej Dybowski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 64/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do użytkowania podręcznika szkolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od M. K. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 340 /trzysta czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 kwietnia 2011 r., II SA/Wa 64/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. K. decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2010 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2010 r., nr [...] o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika "[...]" oraz "Czytanka", autorstwa G. K. W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził również, że reguła ta ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji powołał w tym miejscu wyroki NSA z 25 stycznia 2007 r., II OSK 213/06 oraz z 18 marca 2009 r., I OSK 1507/08 a także uchwałę składu 7 sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06. Jednakże, z uwagi na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jedyną osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Sekretarz Stanu Krystyna Szumilas, nie zaś sam piastun funkcji czyli Minister Edukacji Narodowej, to Minister Edukacji Narodowej dopuścił się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. To oznacza, że należy wznowić postępowanie, gdyż decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu. W skardze kasacyjnej, Minister Edukacji Narodowej zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 kwietnia 2011 r. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja wydana została przez pracownika administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Minister Edukacji Narodowej wskazał, że zgodnie z art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Minister Edukacji Narodowej w zarządzeniu nr 8 z 22 kwietnia 2010 r. w sprawie zakresów czynności Sekretarza Stanu i podsekretarzy stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej oraz Dyrektora Generalnego Ministerstwa Edukacji Narodowej (tekst ujednolicony z 11 lutego 2011 r.) wyznaczył Sekretarz Stanu Krystynę Szumilas do wykonywania zadań i nadzoru nad ich realizacją w sprawach objętych zakresem działania Departamentu Programów Nauczania i Podręczników (§ 5 ust. 2 zarządzenia). W ramach czynności ustalonych w § 5 zarządzenia, Sekretarz Stanu został upoważniony do podejmowania decyzji i rozstrzygnięć w imieniu Ministra, z wyjątkiem rozstrzygnięć finansowych o znaczeniu strategicznym, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (§ 10 ust. 1 pkt 1 zarządzenia). Zatem Minister Edukacji Narodowej, zgodnie z art. 268a k.p.a., prawidłowo upoważnił Sekretarza Stanu do podpisywania decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie zadań realizowanych przez Departament Programów Nauczania i Podręczników. Decyzja wydana przez upoważnionego pracownika organu, w związku z dekoncentracją wewnętrznej kompetencji ministra, jest decyzją wydaną w imieniu tego organu. Z tego względu nie można w niniejszej sprawie stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Brak jest zatem również podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W opinii autora skargi kasacyjnej, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09, w której stwierdzono, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Ponadto, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych, ponieważ nie spełnia podstawowego warunku - uruchomienia toku instancji (tak w zdaniu odrębnym do uchwały NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09), a z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika, że jest on rozpatrywany przez ten sam organ. Upoważnienie określonego pracownika ministerstwa przy uwzględnieniu struktury organizacyjnej urzędu do wydawania i podpisywania w imieniu ministra decyzji oznacza, że pracownik ten wchodzi tylko w "rolę" przypisaną ministrowi i działa w ramach jego kompetencji. Zatem podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie prowadzone w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Na poparcie prezentowanych tez przytoczone zostało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzed daty podjęcia uchwały I OPS 13/09 (wyroki NSA: z 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99, z 23 czerwca 1999 r., IV SA 1037/97, z 22 listopada 1999 r., II SA 699/99, z 10 stycznia 2007 r., I OSK 235/06, z 24 kwietnia 2007 r., II GSK 381/06 oraz z 3 lutego 2009 r., II GSK 696/08). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jednakże skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Po pierwsze, należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną Ministrem, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. podpisanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną po raz pierwszy w sprawie nie jest równoznaczne z wydaniem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w brzmieniu z dnia 2 września 2010 r.), ponieważ od decyzji wydanej przez ministra nie służy odwołanie, a co za tym idzie nie można w niniejszej sprawie mówić o rozpoznawaniu jej w niższej lub wyższej instancji – por. np. wyrok NSA z 13 kwietnia 2011 r., I OSK 94/11. Po trzecie wreszcie, konieczność znowelizowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) dowodzi, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Oznacza to, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny prawnej przyjmując, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż wymagał tego nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji.