II SA/Wr 55/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. Sz. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło, że odwołanie A. Sz. od decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. Nr [...] odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] r. Nr [...] zostało złożone z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając podjęte orzeczenie Kolegium wyjaśniło, że Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] (znak:[...]) odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Nr [...] (znak:[...]) w sprawie ustalenia wobec A.Sz.– zbywcy prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] położonej w Z., w obrębie [...] – jednorazowej opłaty w wysokości 4.092,60 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru miasta Z. Następnie organ odwoławczy podał, że w związku z nieobecnością A.Sz. (adresata), decyzję doręczono za pokwitowaniem w dniu 27 września 2010 r. dorosłemu domownikowi, (mężowi), co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ wskazał jednocześnie, że zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia ogłoszenia decyzji. O terminie wniesienia odwołania strona została w decyzji prawidłowo pouczona. W przedmiotowej sprawie termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 11 października 2010 r., zaś strona reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego P. F. odwołanie sporządziła w dniu 8 października 2010 r. i nadała je w placówce pocztowej w dniu 12 października 2010 r. (data stempla pocztowego), uchybiając tym samym ustawowemu terminowi przewidzianemu do jego wniesienia. Mając na uwadze fakt, że strona złożyła odwołanie w dniu 12 października 2010r., Kolegium uznało, iż zostało ono wniesione po upływie terminu warunkującego jego rozpoznanie. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, iż z treści wskazanych powyżej przepisów wynika, że warunkiem skuteczności wniesionego odwołania jest zachowanie czternastodniowego terminu przewidzianego dla jego wniesienia, a przekroczenie określonego ustawą terminu skutkuje bezskutecznością czynności procesowej strony i w konsekwencji wyklucza rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie brak było podstaw dla rozpatrzenia odwołania wniesionego przez A.Sz. Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionowała A.Sz. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwróciła się o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając mu obrazę art. 134 kpa w związku z art. 129 § 2 kpa oraz uchylenie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...]r. znak:[...]. W uzasadnieniu skargi A.Sz. oświadczyła, że decyzja organu pierwszej instancji została jej doręczona w dniu [...] r., a nie jak przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w dniu [...] r., zatem wnosząc odwołanie w dniu 12 października 2010r. nie uchybiła terminowi określonemu w art. 129 kpa. W dalszej części uzasadnienia skarżąca przedstawiła zarzuty odnoszące się do decyzji Burmistrza Miasta Z. wskazanej w petitum skargi. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 1 lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w jej uzupełnieniu, że w ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyjęcia, że podmiotową decyzję doręczono skarżącej w dniu 28 września 2010r., skoro odbiór decyzji w dniu 27 września 2010r. w obecności doręczyciela poświadczył Z. Sz. (mąż), a taki sposób doręczenia wywołujący skutki procesowe dla strony jest zgodny z przepisem art. 43 kpa. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że nie może odnieść się do zawartej w skardze merytorycznej oceny decyzji Burmistrza Miasta Z., bowiem zaskarżone postanowienie rozstrzyga wyłącznie kwestię uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi przy jednoczesnym skorzystaniu i dyspozycji art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone orzeczenie ma charakter procesowy, a jego podstawę prawną stanowił przepis art. 134 kpa, z którego wynika m.in., że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie natomiast jest środkiem prawnym, poprzez który realizowana jest w postępowaniu administracyjnymi zasada dwuinstancyjności, gwarantująca stronie postępowania możliwość dwukrotnego rozpatrzenia indywidualnej sprawy administracyjnej przez organy właściwe instancyjnie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia przez uprawniony podmiot tzn. spełniający kryteria określone w art. 28 kpa jest zachowanie przy czynności wniesienia odwołania ustawowego terminu wskazanego w art. 129 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustanie – od dnia jej ogłoszenia stronie). Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 57 § 1 kpa: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu". Oznacza to, że początkiem biegu terminu do niesienia odwołania – stosownie do przywołanej powyżej reguły – jest dzień następny po dniu, w którym nastąpiło skuteczne, czyli prawidłowe doręczenie decyzji, będącej później przedmiotem odwołania. Skutkiem niezachowania terminu zastrzeżonego dla dokonania tej czynności jest jej bezskuteczność, z tym, że zaistnienie warunków określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa umożliwia przywrócenie terminu, a poprzez to uznanie odwołania za wniesione prawidłowo tzn. z zachowaniem terminu ustawowo zastrzeżonego. W procedurze administracyjnej czynności doręczenia są sformalizowane i uregulowane w sposób prawie kazuistyczny, co jest niezbędne ze względu na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny w sferze formalnej czy materialnej. Stosownie do powoływanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia art. 43 (zdanie pierwsze) kpa w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przyjęty w przywołanym przepisie tryb doręczenia pism adresatowi stanowi wyjątek od zasady doręczania bezpośredniego. Wyjątkowy charakter tego uregulowania determinuje jednocześnie sposób jego interpretacji. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalne interpretowanie tego przepisu w sposób rozszerzający. Nie można również przyjąć jakiegokolwiek domniemania warunkującego możliwość zastosowania i uznanie skuteczności takiego sposobu doręczenia. Z treści art. 43 kpa wynika, że skorzystanie w sposób skuteczny z określonego w nim trybu doręczenia wymaga zaistnienia łącznie trzech wskazanych w nim przesłanek, którymi są: wymóg czasowej nieobecności adresata w domu, "dorosłość" domownika przyjmującego przesyłkę (pismo) oraz podjęcie się przez niego oddania pisma adresatowi. W przedstawionym stanie prawnym art. 43 k.p.a. przewiduje doręczenie zastępcze, które dokonane prawidłowo jest równoznaczne w skutkach z doręczeniem do rąk adresata. To doręczenie zstępcze ma u podstaw założenie, że adresat ma możliwość zapoznania się z korespondencją tak doręczoną. To założenie jest o tyle zasadne, o ile są spełnione wszystkie ustawowe wymogi trybu doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. Zastępczy tryb doręczenia z art. 43 k.p.a. ma zastosowanie tylko w sytuacjach, w których dorosły domownik adresata odebrał korespondencję kierowaną do adresata. Wprost zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze będzie skuteczne tylko, kiedy korespondencję odbierze dorosły domownik adresata i tylko taki dorosły domownik adresata, który podejmie się oddać przesyłkę adresatowi. Skutku doręczenia z art. 43 k.p.a. nie powoduje samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że nie jest skuteczne doręczenie zastępcze do rąk dorosłego domownika, który odebrał przesyłkę i wprost nie podjął się oddać jej adresatowi bądź odebrał przesyłkę przy czym z dowodu doręczenia nie wynika czy podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Brzmienie art. 43 k.p.a. wskazuje, że ustawodawca nie założył, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru. Przyjęcie założenia, że dorosły domownik podejmuje się oddać przesyłkę adresatowi przez sam fakt jej odbioru, nie ma podstaw w brzmieniu art. 43 k.p.a. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. nie wskazywałby tylko takiego dorosłego domownika adresata, który podjął się oddać przesyłkę adresatowi. Przy takim założeniu art. 43 k.p.a. formułowałby zasadę, że samo doręczenie korespondencji do rąk dorosłego domownika adresata jest równoznaczne ze zobowiązaniem się do oddania jej adresatowi i wyłączałby skuteczność doręczenia korespondencji dorosłemu domownikowi adresata tylko w sytuacjach, w których nie podjął się oddania przesyłki adresatowi. Treść art. 43 k.p.a. wskazuje, że samo doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata nie daje podstaw domniemaniu, że taki domownik podjął się oddania przesyłki adresatowi. Doręczenie zastępcze z art. 43 k.p.a. nie opiera się na domniemaniu, że każdy dorosły domownik, który przyjmuje korespondencję kierowaną do adresata, tym samym podejmuje się oddania jej adresatowi. Wprost zgodnie z brzmieniem art. 43 k.p.a. zobowiązanie dorosłego domownika, który odbiera korespondencję kierowaną do adresata, do oddania korespondencji adresatowi ma wynikać z dowodu doręczenia (czy to w postaci adnotacji doręczyciela, czy samego dorosłego domownika odbierającego przesyłkę, czy z treści formularza dowodu doręczenia). Dopiero wówczas zstępcze doręczenie korespondencji dorosłemu domownikowi adresata spełnia wymogi z art. 43 k.p.a. i pozwala przyjąć domniemanie prawidłowego otrzymania korespondencji przez samego adresata z rąk dorosłego domownika. Przyjmując taką ocenę Sąd w składzie orzekającym podzielił prezentowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób interpretacji omawianego powyżej przepisu, zgodnie z którym, jeżeli na odwrocie poświadczenia odbioru pisma nie podkreślono, że doręczenia dokonano dorosłemu domownikowi zaznaczając lub wskazując jednocześnie, że osoba ta podjęła się oddać przesyłkę adresatowi, to doręczenie nie spełnia wymogów z art. 40 § 1 ani z art. 43 kpa. (np. wyrok NSA z dnia 14 marca 2007r., sygn. akt II GSK 315/06, Lex nr 321253; wyrok NSA z dnia 25 września 2009r, sygn. akt II FSK 680/08, Lex nr 544740; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Go 738/09, Lex nr 531570; w Lublinie z dnia 7 października 2009r., sygn. akt I SA/Lu 239/09, Lex nr 5733863 i z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I SA/Lu 201/08, Lex nr 513146). Sąd orzekający nie podziela natomiast poglądu przyjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009r. (sygn. akt II GSK 208/09, ONSA i WSA nr 2/2011) uznając, że ani treść przepisów ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. – Prawo pocztowe (tj. Dz.U. z 2008r., Nr 189, poz. 1159), ani treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 z późn. zm.) nie mogą korygować przepisów ustawy – kodeks postępowania administracyjnego ani stanowić wyznacznika sposobu ich interpretacji. W opisanych wcześniej okolicznościach prawnych istotne jest, że na znajdującym się w materiale sprawy zwrotnym potwierdzeniu odbioru opisywanej wcześniej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] r. widnieje wprawdzie podpis osoby odbierającej pismo ze wskazaniem jej relacji z adresatem i jest to niewątpliwie dorosły domownik, brak jest natomiast wymaganej adnotacji o tym, że osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Niezachowanie tego wymogu wyłącza możliwość uznania, że pismo (przedmiotowa decyzja) została w dniu wskazanym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tj. w dniu 27 września 2010r.) skutecznie doręczona adresatowi tzn. A. Sz., a w konsekwencji, że w dniu 27 września 2010r. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta Z., wcześniej opisywanej. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że w rozpoznawanej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez A.Sz., a zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że ocenie dokonywanej w sprawie nie mogła być poddana decyzja wskazana w petitum skargi, bowiem w sprawie, w której została wydana – na obecnym etapie postępowania – nie został wyczerpany tok instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy powinien w toku dalszych czynności procesowych uwzględnić stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku. H.B.16.05.2011r.