IV SA/Po 150/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w Wieleniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2010 r. nr KN.Pi-3.0911-397/10 w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Rady Miejskiej w Wieleniu kwotę 240 złotych ( dwieście czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Dnia 9 listopada 2010r. Rada Miejska w Wieleniu (dalej zwana Radą Miejską) przyjęła uchwałę nr 442/XLI/10 w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że znowelizowana ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nałożyła na organy stanowiące samorządu terytorialnego obowiązek konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy – w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Przedmiotowe konsultacje muszą być obligatoryjnie przeprowadzane w przypadku uchwalania rocznych programów współpracy z tymi podmiotami, o czym stanowi art. 5a ust. 1 tejże ustawy. Załącznikiem do uchwały jest "Regulamin przeprowadzania konsultacji..." ustalający przedmiot, cel, sposób i moc wiążącą zgłoszonych w ramach konsultacji opinii danych organizacji. Pismem z dnia 8 grudnia 2010r. Wojewoda Wielkopolski, jako organ nadzoru, zawiadomił Radę Miejską w Wieleniu, iż wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr 442/XLI/10 z dnia 9.11.2010r., z uwagi na istotne naruszenie prawa i że uchwałę tę doręczono dnia 17 listopada 2010r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14grudnia 2010r., nr KN. Pi. – 3.0911-397/10 Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej ustawa o samorządzie gminnym) orzekł o nieważności uchwały nr 442/XLI/10 Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 9 listopada 2010r. – w części dotyczącej § 3 – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, oraz art. 5 ust 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2003r., nr 96, poz. 873 ze zm.). W § 3 przedmiotowej uchwały Rada Miejska ustaliła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem Wojewody z samego faktu podjęcia uchwały nie wynika jeszcze, że stanowi ona akt prawa miejscowego; normy prawne zawarte w uchwale nie mają formy norm o charakterze generalnym, nakładających na mieszkańców gminy jakiegokolwiek obowiązku lub przyznających uprawnienia. Uchwała zawiera jedynie regulacje szczegółowo określające sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej. Jest to zatem typowy akt kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego i odnoszący się do indywidualnie oznaczonych w ustawie podmiotów. Wynika z tego, że nie ma obowiązku publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i może ona wejść w życie z datą jej podjęcia. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2010r., nr 17, poz. 95 – tekst jednolity – dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych) wynika jednoznacznie, że tylko akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba, że akt normatywny przewiduje termin dłuższy. Wykonując uchwałę Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 29 grudnia 2010r. Burmistrz Wielenia wniósł skargę na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 grudnia 2010r. W skardze zarzucono, że przedmiotowe rozstrzygnięcie jest sprzeczne z prawem, gdyż nie jest prawdą aby podjęta przez Radę Miejską w Wieleniu nie zawierała norm o charakterze generalnym, nakładających na mieszkańców gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznających uprawnienia. Zdaniem skarżącej uchwała zawiera normę generalną i abstrakcyjną, powszechnie obowiązującą na terenie gminy Wieleń, jest bowiem skierowana do nieokreślonej liczby organizacji i podmiotów działających w dziedzinie pożytku publicznego w gminie a także do podmiotów, które dopiero powstaną w przyszłości (norma generalna), a uprawnienie do konsultacji będzie wielokrotne, powtarzalne (norma abstrakcyjna). Podniesiono też w skardze, że podobne uchwały innych Rad Gminy na terenie województwa wielkopolskiego zostały uznane za akty prawa miejscowego i ogłoszone były w dzienniku urzędowym województwa. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, wskazując, że istota sprawy sprowadza się do stwierdzenia czy uchwała Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 9 listopada 2010r. jest aktem prawa miejscowego czy też jest źródłem prawa wewnętrznego. Akty prawa miejscowego nie mogą być autonomiczne, wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo – organizacyjnych, zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminny nie może być podstawą uchwały ustalającej regulamin przeprowadzenia konsultacji, a szczególności pkt 4 cyt. przepisu, powołany w uchwale, ponieważ reguluje on "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zdaniem organu nadzoru takim upoważnieniem nie może być też art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż nakłada on jedynie konieczność ustalenia sposobu konsultowania się z określonymi podmiotami w dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności. Bezsporne zatem jest, że uchwała nie nakłada na jej adresatów żadnych nakazów, zakazów lub uprawnień oraz obowiązków, nie ma więc charakteru normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 ppsa Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ppsa jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść może być pozostawiony w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy uchwała, będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego, narusza przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz przepis art. 4 ust. 1 i 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W celu rozstrzygnięcia tego zagadnienia najistotniejsze jest ustalenie czy omawiana uchwała Rady Miejskiej w Wieleniu jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Artykuł 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje w zasadzie dwie grupy : - akty stanowiące na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych – art. 40 ust. 1 - akty porządkowe i ustrojowo – organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych czyli blankietowych – art. 40 ust 2. Jak się wydaje, przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przy czym błędne powołanie pkt 4 art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić o jej ważności, nie to było bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Stanowi to upoważnienie ustawowe do regulowania kwestii obowiązku konsultacji społecznych z określonego rodzaju organizacjami pożytku publicznego przy rozpatrywaniu przez organy stanowiące gminy ważnych społecznie spraw. Zdaniem Sądu, istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi automatycznie oznaczać, że podjęta uchwała zawiera normy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące. Charakter prawny aktów ustrojowo – organizacyjnych ( a taką jest przedmiotowa uchwała) wywołuje szereg sporów w doktrynie ( por. np. Prawo Miejscowe, Dorota Dąbek, Oficyna a Wolters Kluwer Business, str. 138 – 147). Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, to jest zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia ( por. Teoria prawa, Z. Ziembiński, Warszawa – Poznań 1977, str. 22). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto powszechnie pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ( np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002r., ISA 2160/01, LEX nr 81765; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006r., OSK 669/06, LEX nr 275445; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2007r., IISA/Bk 751/06, LEX nr 284725; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2007r.,IV SA/Gl 310/06 niepublikowany; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006r., II SA/Lu 429/06 niepublikowany; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r., II SA/Bk 681/05, LEX nr 194648). Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą być wykorzystywane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Analizując treść uchwały Rady Miejskiej w Wieleniu z dnia 19 listopada 2010r. należy wskazać, że nakłada ona obowiązki i uprawnienia nieokreślonej liczbie podmiotów (także na te które mogą powstać w przyszłości), nieokreślonej z nazwy i rodzaju działalności, zarówno osobom prawnym jak i tym nie posiadającym tego przymiotu i to wielokrotnie, w niemożliwej do przewidzenia liczbie przypadków. Szczegółowo reguluje jedynie w regulaminie tryb, zakres, czas i sposób konsultacji, które jednak obowiązują wszystkie tego rodzaju podmioty, o których jest mowa w § 1 uchwały. Jednym słowem uchwała zawiera kwestie ustrojowe gminy i normy prawne nakładające obowiązki i uprawnienia nieokreślonej liczbie adresatów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skoro zatem tak jest – to prawidłowo zamieszczono w niej klauzulę o wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych . Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 148 ppsa Sąd orzekła jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.