II OSK 1497/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant Dominika Sasin-Knothe po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 150/11 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 150/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu przeprowadzenia konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, w punkcie I. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w punkcie II. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej Rady Miejskiej w W. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] listopada 2010 r. Rada Miejska w W. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Regulaminu przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, znowelizowana ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nałożyła na organy stanowiące samorządu terytorialnego obowiązek konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy – w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Konsultacje te muszą być obligatoryjnie przeprowadzane w przypadku uchwalania rocznych programów współpracy z tymi podmiotami, o czym stanowi art. 5a ust. 1 tej ustawy. Załącznikiem do uchwały jest "Regulamin przeprowadzania konsultacji..." ustalający przedmiot, cel, sposób i moc wiążącą zgłoszonych w ramach konsultacji opinii danych organizacji. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł o nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. – w części dotyczącej § 3 – ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz art. 5 ust 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). W § 3 przedmiotowej uchwały Rada Miejska ustaliła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem Wojewody z samego faktu podjęcia uchwały nie wynika jeszcze, że stanowi ona akt prawa miejscowego; normy prawne zawarte w uchwale nie mają formy norm o charakterze generalnym, nakładających na mieszkańców gminy jakikolwiek obowiązek lub przyznających uprawnienia. Uchwała zawiera jedynie regulacje szczegółowo określające sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących ich działalności statutowej. Jest to zatem typowy akt kierownictwa wewnętrznego mający moc wiążącą wewnątrz układu organizacyjnego i odnoszący się do indywidualnie oznaczonych w ustawie podmiotów. Z powyższego wynika, że nie ma obowiązku publikacji tej uchwały w dzienniku urzędowym i może ona wejść w życie z datą jej podjęcia. Z treści bowiem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) wynika jednoznacznie, że tylko akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, chyba, że akt normatywny przewiduje termin dłuższy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w W. podniosła, że kwestionowana uchwała zawiera normę generalną i abstrakcyjną, powszechnie obowiązującą na terenie gminy W., jest bowiem skierowana do nieokreślonej liczby organizacji i podmiotów działających w dziedzinie pożytku publicznego w gminie a także do podmiotów, które dopiero powstaną w przyszłości (norma generalna), a uprawnienie do konsultacji będzie wielokrotne, powtarzalne (norma abstrakcyjna). Podkreślono, że podobne uchwały innych rad gmin na terenie województwa wielkopolskiego zostały uznane za akty prawa miejscowego i ogłoszone były w dzienniku urzędowym województwa. Wobec powyższego skarżąca Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego ze względu na istotne naruszenie prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, że akty prawa miejscowego nie mogą być autonomiczne, wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo – organizacyjnych, zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały ustalającej regulamin przeprowadzenia konsultacji, a szczególności pkt 4 cyt. przepisu, powołany w uchwale, ponieważ reguluje on "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Zdaniem organu nadzoru takim upoważnieniem nie może być też art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdyż nakłada on jedynie konieczność ustalenia sposobu konsultowania się z określonymi podmiotami w dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności. Bezsporne zatem jest, że uchwała nie nakłada na jej adresatów żadnych nakazów, zakazów lub uprawnień oraz obowiązków, nie ma więc charakteru normatywnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznani powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Artykuł 40 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego, a katalog tam wymieniony ma charakter jedynie przykładowy. Katalog aktów wymienionych w art. 40 obejmuje w zasadzie dwie grupy: akty stanowiące na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1) oraz akty porządkowe i ustrojowo–organizacyjne wydawane na podstawie upoważnień generalnych czyli blankietowych (art. 40 ust 2). Sąd przyjął, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 40 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nakładającym obowiązek jej podjęcia, przy czym błędne powołanie pkt 4 art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić o jej ważności, nie to było bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak podkreślił Sąd, istnienie ustawowej podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi automatycznie oznaczać, że podjęta uchwała zawiera normy prawa miejscowego, powszechnie obowiązujące. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem jego cech formalnych i materialnych. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego musi zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, to jest zawierać zakazy, nakazy lub uprawnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto powszechnie pogląd, że akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy te mogą być wykorzystywane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości. Odnosząc powyższe do treści analizowanej uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] listopada 2010 r. Sąd wskazał, że nakłada ona obowiązki i uprawnienia na nieokreśloną liczbę podmiotów (także na te które mogą powstać w przyszłości), nieokreślonych z nazwy i rodzaju działalności, zarówno osób prawnych jak i tym nie posiadającym tego przymiotu i to wielokrotnie, w niemożliwej do przewidzenia liczbie przypadków. Szczegółowo reguluje jedynie w regulaminie tryb, zakres, czas i sposób konsultacji, które jednak obowiązują wszystkie tego rodzaju podmioty, o których jest mowa w § 1 uchwały. Tym samym uchwała zawiera kwestie o charakterze ustrojowym odnoszące się do gminy i normy prawne nakładające obowiązki i przyznające uprawnienia nieokreślonej liczbie adresatów. Wskazując na powyższe Sąd stwierdził, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem prawidłowo zamieszczono w niej klauzulę o wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok ten w całości podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę do stanowienia aktów prawa miejscowego i uznanie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w W. jest aktem prawa miejscowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowienie aktów prawa miejscowego jest obwarowane prawnymi warunkami i musi mieć umocowanie w upoważnieniach ustawowych. Takiego upoważnienia nie zawierają powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Stąd, w ocenie Wojewody, przyjąć należy, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego. Z treści tej uchwały wynika, że jej adresatem są co prawda wszystkie organizacje i podmioty na terenie gminy w dziedzinie pożytku publicznego, określone generalnie nie imiennie, zaś uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych nie jednorazowych, jednakże uchwała ta nie zawiera żadnych nakazów, zakazów, czy też uprawnień. Nie ma więc charakteru aktu normatywnego. Uchwała ta ma jedynie charakter wewnętrznie obowiązujący i jest typowym aktem kierownictwa wewnętrznego, regulaminem mającym moc wewnątrz układu organizacyjnego, regulującym i szczegółowo określającym sposób przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wobec powyższego Wojewoda wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji i uważa, iż § 3 uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego narusza w sposób istotny art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, który nie przewiduje publikacji aktów wewnętrznie obowiązujących stanowionych przez organ gminy. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji bezzasadnie uznał, iż uchwała organu stanowiącego gminy podjęta na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego uchwała ta jest aktem kierownictwa wewnętrznego, regulaminem mającym moc wewnątrz układu organizacyjnego, regulującym i szczegółowo określającym sposób przeprowadzania konsultacji z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy, aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Wobec powyższego w pierwszej kolejności zauważyć należy, że stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowy sposób konsultowania z radami działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Przepis ten zawiera zatem upoważnienie ustawowe dla organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego do wydawania przepisów wykonawczych w formie uchwały. Jak prawidłowo zauważył Sąd pierwszej instancji, odpowiedzi na pytanie o charakter takiej uchwały szukać należy w przepisach art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – w myśl których aktem prawa miejscowego rady gminy jest akt wydany na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy. Dla zakwalifikowania danej uchwały do aktów prawa miejscowego, decydującym jest również fakt, że regulacja ta będzie obowiązywała na terenie jednostki samorządu terytorialnego kształtując w sposób bezpośredni prawa i obowiązki pewnej kategorii potencjalnych adresatów. Kryterium powyższemu odpowiada zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego uchwała Rady Miejskiej w W. dotycząca sposobu konsultacji z organizacjami pozarządowymi i pomiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Zawiera ona normy o generalnym i abstrakcyjnym charakterze obejmując swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne i regulując we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełnią hipotezę norm zawartych w uchwale, a więc wszystkich organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, działających na rzecz mieszkańców miasta W. Oznacza to, iż uchwała Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. spełnia konstytucyjne i ustawowe warunki do traktowania jej jako aktu prawa miejscowego. Tak określony prawny charakter uchwały oznacza, że warunkiem jej obowiązywania było opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego. Gdyby natomiast przyjąć, zgodnie z sugestią skarżącego kasacyjnie, że powyższa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, oznaczałoby to, iż podmioty te nie mogłyby ani zaskarżyć takiej uchwały, ani skutecznie domagać się jej przestrzegania, a przecież prawo do konsultacji jest ich prawem podmiotowym. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.