I OSK 1698/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 394/11 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 394/11), wydanym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda D. - działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna" oraz art. 104 k.p.a. – w pkt I decyzji odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską W. własności nieruchomości, położonej we W., w obrębie [...]-M., oznaczonej jako działki o numerach ewidencyjnych: [...[, o powierzchni [...] ha, [...], o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha, [...], o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha. Działając w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez Miasto W., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchyliła w/w pkt I decyzji Wojewody D. i stwierdziła nabycie z mocy prawa przez Gminę W. własności opisanej wyżej nieruchomości. W uzasadnieniu swego stanowiska Komisja wskazała, że organ I instancji nieprawidłowo przyjął, iż decyzje o ustaleniu opłat z tytułu zarządu, mogły stanowić dowód posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe prawa zarządu do nieruchomości. Organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97) nie miały bowiem zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym, gdyż zostały one wydane w celach uwłaszczeniowych. W związku z powyższym, ponieważ brak było w sprawie dowodu stwierdzającego istnienie prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie przedsiębiorstwa państwowego P., oznaczało to – zdaniem Komisji – że w myśl art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przedmiotowy grunt był w dniu 27 maja 1990 r. zarządzany przez terenowy organ administracji publicznej a zatem podlegał komunalizacji z mocy prawa. Na wyżej przedstawioną decyzję P. S.A. w W. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, art. 4 dekretu z dnia 13 listopada 1945 r. o zarządzie Ziem Odzyskanych, art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP, art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy komunalizacyjnej, art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, art. 11 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej oraz art. 7, 77, 76 k.p.a. Odpowiadając na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) zwaną dalej:"P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona niezasadna. Sąd przytoczył treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości (co by wykluczało możliwość jej komunalizacji), czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Badając niniejszą sprawę Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, iż Komisja prawidłowo uznała, że w dniu wejścia w życie powołanej wyżej ustawy komunalizacyjnej, przedmiotowe mienie nie było przedmiotem zarządu przedsiębiorstwa. Okoliczność ta wynikała bowiem z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo P. przed dniem [...] maja 1990 r. Sąd podkreślił, że obowiązująca - w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie bowiem z przepisem art. 38 niniejszej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogła być decyzja o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem organu administracji, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak: zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać z sposób dorozumiany. Brak po stronie P. tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości powodował zatem – jak akcentował Sąd - że w sprawie znajdował zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej a tym samym nieruchomość ta podlegała komunalizacji z mocy prawa. Sąd Wojewódzki nadmienił również, że rozpoznając przedmiotową sprawę, nie dopatrzył się naruszenia przez organ administracji powołanych w skardze przepisów k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, P. S.A. z siedzibą w W. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego w postaci: 1. art. 4 ust. 1, art. 6 oraz art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe ( Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312), art. 4 dekretu z dnia 13 listopada1945r. o zarządzie Ziem Odzyskanych ( Dz. U. z 1945 r. Nr 51, poz. 2950) oraz art.37 ustawy z dnia 14 lipa 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że do powstania tytułu prawnego do nieruchomości niezbędne było wydanie decyzji administracyjnej bądź zawarcie umowy o nabyciu nieruchomości w warunkach, gdy przedmiotowe przepisy wskazują na normę rangi ustawowej jako źródła zarządu i użytkowania nieruchomości Państwowych, 2. art. 37 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. w związku z art. 12 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. z 1970 r. Nr 9, poz. 76) w związku z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że jednostka taka musi legitymować się decyzją administracyjną w zakresie zarządu lub użytkowania mienia państwowego, gdy z przedmiotowych aktów wynika, iż istnieje pewna kategoria nieruchomości, na których zarząd lub użytkowanie obowiązuje mimo braku przedmiotowych decyzji administracyjnych, 3. art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP - poprzez jego niezastosowanie i odmowę uznania, iż przedmiotowa nieruchomość - jako "mienie skarżącego" - do niego należała 4. art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. ( Dz. U. Nr 3, poz. 17) - poprzez jego niezastosowanie, 5. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie w warunkach braku przesłanek do uznania, iż mienie objęte zaskarżonym wyrokiem może zostać uznane za mienie należące do terenowych organów administracji rządowej lub do przedsiębiorstw, dla których organy te pełnią funkcje założycielskie w warunkach, gdy sporna nieruchomość nie może zostać zakwalifikowana do nieruchomości wskazanych w tych przepisach, 6. art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych w zw. z art. 34 ust. I ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP poprzez uznanie, że zwrot "należący do" jest tożsamy z udokumentowanym prawem zarządu, podczas gdy treść powołanych przepisów nieodmiennie i nieodparcie wskazuje na to, że negatywną przesłanka komunalizacyjną jest również samo posiadanie gruntu przez P., 7. art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, w sytuacji gdy z analizy ww. przepisów wynika, że skarżąca została powołana do wykonywania zadań m.in. z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie, w tym sporna nieruchomość, podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, 8. art. 2 ustawy z dnia 2 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) - poprzez jego niezastosowanie. II. Przepisów postępowania, w postaci art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ administracji publicznej niżej wskazanych norm: -) art. 7 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D. jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, złamały zasadę prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a w szczególności charakteru władania przez P. sporną działką, co stało się przyczyną uznania, iż P. nie legitymowało się tytułem prawnym względem działki i bezpośrednio zaważyło na wyniku postępowania komunalizacyjnego, -) art. 77 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D. jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, zaniechały gromadzenia materiału dowodowego, który mógłby potwierdzić okoliczność faktyczną, uznaną przez organy I i II instancji za istotną w sprawie - czy istniał zarząd P. nad działką, w szczególności w aktach sprawy brak jest informacji o tym, by wspomniane organy występowały do Archiwum Państwowego o odpisy decyzji w sprawie ustanowienia zarządu nad działką, -) art. 76 k.p.a., gdyż tak Wojewoda D. jak i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, czego nie uwzględnił Wojewódzki Sąd Administracyjny, wbrew dyspozycji tego przepisu, nakazującego dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, przyjęły, że potwierdzenie istotnej, w ich przekonaniu, okoliczności faktycznej - istnienia zarządu może nastąpić wyłącznie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd, co stanowi nieuprawnione i nieuzasadnione zamknięcie katalogu dowodowego, a przez to wypaczenie treści art. 76 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub – ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie wyżej zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej - w razie uznania, że zachodzi jedynie przypadek naruszenia przepisów prawa materialnego bez naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wraz z zasądzeniem kosztów postępowania za obie instancje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że przedmiotowa nieruchomość nie mogła podlegać komunalizacji, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki ustawowe, wg których następuje stwierdzenie nabycia z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia na rzecz gminy (art. 5.1 ustawy z 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych). Zwracano w tym miejscu uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91), w której dokonał wykładni pojęcie "należały do" pojmował zarząd mieniem państwowym w koncepcji ustrojowo-własnościowej a nie w postaci prawa podmiotowego. Tezie zaś, iż zwrot "należący do" - na gruncie ustawy komunalizacyjnej - oznaczał ustanowiony zarząd, bądź to w drodze decyzji administracyjnej bądź to umowy przeczyła – wg skarżącej okoliczność - że źródła powstania zarządu były też inne (akty wywłaszczenia dokonywane przez państwo, akty utworzenia państwowych osób prawnych, akty przekształceń podmiotowych, jak podział i połączenia przedsiębiorstw państwowych). Ponadto twierdzono, iż z przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jednoznacznie wynikało, że grunty znajdujące się w posiadaniu PKP wobec, których skarżąca Spółka PKP nie legitymuje się dokumentami o przekazaniu w formie prawem przewidzianej, nie podlegały komunalizacji a więc organy administracyjne, przy aprobacie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, dokonały błędnej wykładni kluczowego w postępowaniu zwrotu "należący do", co pośród innych naruszeń prawa materialnego i procesowego, zaważyło na wynikach postępowania komunalizacyjnego. Poza tym akcentowano, że w toku postępowania administracyjnego błędnie ustalono okoliczność faktyczną w postaci braku istnienia zarządu po stronie P. i nie przeprowadzono w tym zakresie wyczerpującego postępowania dowodowego. Skarżąca, uzasadniając swoje racje, odwoływała się również do regulacji historycznych, wskazując, iż wywodzi swoje prawa do przedmiotowej nieruchomości jeszcze z przedwojennej regulacji prawnej, a mianowicie z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Z treści tego aktu prawnego wynikało zaś jednoznacznie i bezsprzecznie, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP prowadząc eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotąd przez Ministerstwo Komunikacji, obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Zgodnie też z art. 4 rozporządzenia Przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Jak wskazywał też jednocześnie art. 6 rozporządzenia, cały majątek oddany PKP, w myśl art.4, został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Podnoszono też, że w Polsce powojennej regulacje prawne, dotyczące mienia poniemieckiego, oddanego przedsiębiorstwu państwowemu P. w związku z prowadzoną eksploatacją linii kolejowej (a zatem i przedmiotowe działki) stanowiły wyodrębnioną z ogólnego majątku Skarbu Państwa część nieruchomości, związanych funkcjonalnie z infrastrukturą kolejową. Powołując się zatem na szereg aktów prawnych, dotyczących nacjonalizowanego mienia poniemieckiego twierdzono ostatecznie, że do wykazania tytułu prawnego przez P. wystarczającym było wskazanie, iż określone mienie pozostawało w dyspozycji Spółki i było przewidziane na eksploatację infrastruktury kolejowej. Argumentując prezentowane wyżej stanowisko skarżąca Spółka odwoływała się także do poglądów wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 1430/09) a także wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2007 r. (sygn. akt I SA/Wa 565/07) i twierdziła, że nie trafnym był pogląd, iż prawo zarządu mogło powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej lub na podstawie umowy o przekazaniu między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej albo umowy zawartej przez te jednostki. W niektórych sytuacjach bowiem tytuł prawny do nieruchomości dla określonej jednostki państwowej mógł powstać także z mocy przepisów prawa regulujących jej powstanie oraz funkcjonowanie. Taka sytuacja zachodziła np. w stosunku do Tatrzańskiego Parku Narodowego, który zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, położonymi w granicach parku uzyskał na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie utworzenia Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. Nr 4, poz. 23 ze zm.). Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., dlatego w pierwszej kolejności rozważenia wymagają zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero ustalenia w zakresie stanu faktycznego pozwolą na ocenę zarzutu naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wskazano na naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., który powiązano z przepisem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 76 k.p.a., przy argumentacji akcentującej niewyjaśnienie przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i przyjęcie, że potwierdzenie istnienia zarządu może nastąpić wyłączenie poprzez przedłożenie decyzji o oddaniu nieruchomości w zarząd. Nie wypowiadając się szerzej, co do poprawności konstrukcji skargi kasacyjnej zauważyć jednak wypada, że naruszenie przepisów k.p.a. winno być w zasadzie poprzedzone zarzutem naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., a nie art. 134 § 1 tej ustawy, gdyż ostatnio wymieniony przepis dotyczy granic orzekania przez sąd, a o jego naruszeniu w rozpoznawanej sprawie nie może być mowy. Jeśli chodzi natomiast o naruszenie wymienionych skargą kasacyjną przepisów postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że zarzuty te są nieusprawiedliwione, bowiem stan faktyczny oraz ocena materiału dowodowego zebranego przez organy, a następnie podzielona przez Sąd Wojewódzki, nie budzi żadnych wątpliwości, co do zgodności z prawem. Z akt sprawy wynika, że czynności zmierzające do ustalenia po stronie P. tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości były podejmowane, jednakże nie przyniosły oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. Wobec tego niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro organy - w ramach postępowania wyjaśniającego - zgromadziły niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, który następnie oceniły, w granicach wyznaczonych przepisami k.p.a. Trafnie więc Sąd Wojewódzki - w ślad za organami - przyjął, że P. nie wykazały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Brak skuteczności zarzutu naruszenia przepisów postępowania oznaczał, że przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny jest wiążący przy dokonywaniu oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej określonej art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wskazano na akty prawne historyczne odnoszące się do kolei, w których treści skarżący kasacyjnie upatrywał podstawę do przyjęcia, że na ich podstawie powstał zarząd lub użytkowanie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego PKP. Tymczasem, zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, jak również dalsze akty prawne, dotyczące zarządu mienia na Ziemiach Odzyskanych oraz art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach osiedlach miały charakter ogólny. Pojęcie to należy rozumieć, w tym sensie, że akty te, same w sobie, nie tworzyły bezpośrednio prawa dla konkretnych podmiotów w stosunku do konkretnych nieruchomości, lecz stanowiły jedynie podstawę do wydania aktów o charakterze indywidualnym, tworzących takie prawo. Podstawy takiej nie stanowił również art. 2 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17), gdyż przepisy tego aktu nie miały w ogóle zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli bowiem Przedsiębiorstwo P., od początku swojego istnienia, musiało ewidencjonować posiadane mienie to nie można twierdzić, że po przejęciu po II Wojnie Światowej przez Państwo Polskie mienia poniemieckiego, dotyczącego majątku kolei niemieckich, Przedsiębiorstwo to nie musiało tego mienia inwentaryzować. Wręcz przeciwnie, skoro mieniem tym władało, to mienie to "wchodziło" niejako pod regulację prawną, dotyczącą mienia już posiadanego przez Koleje Państwowe. Tym samym, musiało ono być podporządkowane tym samym regułom, jak mienie, które wcześniej należało do polskich kolei. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 1-3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP przez jego niezastosowanie, gdyż przepisy te, definiując mienie PKP i sposób gospodarowania nim, nie stanowią podstawy do kreowania tytułu prawnorzeczowego do konkretnych składników majątkowych. W odniesieniu do mienia nieruchomego taki tytuł prawny stanowić będzie decyzja bądź umowa zawarta zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za niezasadny uznać należy także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Pierwszy z powołanych przepisów stanowił o nabyciu z mocy prawa, z dniem wejścia w życie w/w ustawy, przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) należącego do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1. Zgodnie zaś z przepisem art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, wyłączeniu podlegały składniki mienia ogólnonarodowego, jeżeli służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo P. do żadnego z tych podmiotów nie mogło być zaliczone. Powyższego nie zmienia powołany w skardze kasacyjnej art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", który wskazuje jedynie cel utworzenia przedsiębiorstwa. Zostało ono utworzone w celu zarządzania i eksploatacji kolei użytku publicznego. Cel utworzenia przedsiębiorstwa państwowego nie może sam w sobie przesądzać o wyłączeniu mienia spod komunalizacji, skoro nie zostały spełnione warunki z ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Stąd, Sąd Wojewódzki trafnie przyjął, że komunalizacja, dokonana w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, nastąpiła z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja Wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny. Jeszcze raz powtórzyć zatem należy, że postępowanie administracyjne nie pozwoliło na ustalenie, że P. na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się tytułem prawnym do opisanego na wstępie gruntu. Brak tytułu prawnorzeczowego uzasadniał więc komunalizację ex lege na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Wreszcie dodać wypada, że podzielając wykładnię terminu "należące do" - dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. (sygn. akt W 13/91, OTK 1992, nr 2, poz. 37) - przyjąć trzeba, że grunt nie oddany do dnia 27 maja 1990 r. w zarząd przedsiębiorstwu państwowemu, nie należał do przedsiębiorstwa. Faktyczne władanie nieruchomością przez P. odpowiada przy tym ustrojowej przesłance, wymienionej w omawianym przepisie, tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej. W myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) - w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej - terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji, należały one do terenowego organu administracji państwowej. Niezrozumiałymi pozostają wywody skarżącego kasacyjnie, który pojęciu "zarządu" nadaje różne znaczenia. Wyjaśnić należy, że zarząd nie był prawem podmiotowym do których zalicza się prawo własności, czy inne prawa rzeczowe, a był niejako surogatem prawa. Zgodnie bowiem z treścią, nieobowiązującego obecnie, ale obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r., art. 128 § 1 i § 2 k.c. "socjalistyczna własność ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie Państwu. W granicach zaś swej zdolności prawnej państwowe osoby prawne wykonywają w imieniu własnym względem zarządzanych przez nie części mienia ogólnonarodowego uprawnienia płynące z własności państwowej". Z powołanego przepisu wynika zatem, że państwowa własność była jedna i niepodzielna. Państwowa osoba prawna (przedsiębiorstwo państwowe) natomiast wyłącznie zarządzała powierzonym jej mieniem i pobierała z niego pożytki, jak właściciel, choć tym właścicielem – jak wyżej wspomniano – nie była. W stosunkach zewnętrznych państwowa osoba prawna zachowywała się jak właściciel, realizując roszczenia dotyczące składników mienia państwowego pozostającego w jej zarządzie. Była również podmiotem będącym adresatem roszczeń osób trzecich w stosunku do mienia przez siebie zarządzanego. Powyższe uprawnienie – chociaż miało charakter bezwzględny – nie naruszało jednak zasady jedności własności państwowej i nie pozbawiało Państwa - jako wyłącznego właściciela mienia ogólnonarodowego - prawa domagania, jego zwrotu od państwowej osoby prawnej, a nawet wystąpienia z roszczeniem windykacyjnym o wydanie składników tego mienia, jeżeli bez podstawy prawnej składniki te znalazły się w posiadaniu innej osoby w sytuacji, gdy uprawniona do władania rzeczą państwową osoba prawna z roszczeniem wydobywczym nie występowała. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP. Stosownie do tego przepisu, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się, z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stawały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP, o ile nie naruszały praw osób trzecich (ust. 3 i 4). Przepis ten przewidywał możliwość nabycia prawa rzeczowego ex lege, jednak z inną /późniejszą/ datą i dlatego regulacja ta nie ma wpływu na nabycie mienia - w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nie można było również stosować do mienia, będącego we faktycznym władaniu P., analogi do mienia pozostającego z mocy prawa w zarządzie Tatrzańskiego Parku Narodowego, gdyż na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 października 1954 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. z 1955 r. nr poz. 23) zostały ściśle określone, konkretne nieruchomości objęte granicami Parku, co nie miało jednak miejsca - w odniesieniu do mienia P. Reasumując stwierdzić należy, że skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 184 P.p.s.a.