II SA/Wr 78/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu geodezji i kartografii oraz gospodarki nieruchomościami (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2009 r. Nr 213, poz. 4035) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o podział nieruchomości położonej przy ul. H. M. K.[...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu P. jako działka gruntu nr [...], AM[...], stanowiącej własność Z. K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Z. K. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie podziału nieruchomości położonej przy ul. K. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu P. jako działka nr [...] AM [...]. Wobec powyższego pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. wystąpiono do Wydziału Architektury i Budownictwa o wydanie opinii o zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zaopiniował negatywnie proponowany podział wyżej wymienionej nieruchomości uznając, że jest on niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego P. we W. Powyższe rozstrzygnięcie stało się w dniu 16 sierpnia 2010 r. ostateczne. Wskazując na powyższe i stwierdzając, że postępowanie o podział wyżej wymienionej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe, organ I instancji umorzył postępowanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Z. K., wywodząc, że "proponowany podział ma dojazd od drogi wewnętrznej oznaczonej na planie zagospodarowania "10KDW" do każdej z wydzielonych działek". Decyzją z dnia [...] r. (SKO[...]), przywołując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy odmówiło zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...], AM – [...], obręb P. W motywach tej decyzji Kolegium wskazało, że zasady oraz tryb dokonywania podziałów nieruchomości zostały określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy tym, stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z tego też powodu ustawodawca przyjął rozwiązanie, iż postępowanie administracyjne, którego celem jest podział geodezyjny nieruchomości ma charakter dwuetapowy. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział - o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy - jest bowiem poprzedzone postanowieniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, który opiniuje wstępny projekt podziału co do zgodności z ustaleniami planu miejscowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że Prezydent W. - ostatecznym postanowieniem z dnia [...] r. (nr[...]) - zaopiniował negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego P. we W. organ stwierdził, że powyższe ma istotne znaczenie w kontekście zarzutów sformułowanych przez odwołującą się stronę, które odnosiły się wyłącznie do sprawy zgodności podziału z ustaleniami planu miejscowego, czyli materii objętej zakresem wyżej wymienionego postanowienia. W dalszej części uzasadnienia organ II instancji wskazał, że z chwilą upływu terminu do złożenia zażalenia wobec ostatecznego postanowienia podziałowego - tak samo jak w odniesieniu do ostatecznej decyzji - powinno się stosować zasadę domniemania mocy obowiązującej indywidualnego aktu administracyjnego (art. 16 § 1 kpa). Podkreślono przy tym, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału, na które przysługuje zażalenie, jest niewątpliwie rozstrzygnięciem merytorycznym. Rozstrzyga bowiem o materialnoprawnej przesłance dokonania podziału, jaką jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego lub spełnienie warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że zmiana lub uchylenie ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości może nastąpić jedynie w trybach nadzwyczajnych weryfikacji postanowień. Stąd też ostateczne postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wiążące nie tylko dla stron tego postępowania, ale przede wszystkim dla organu administracyjnego, który wydaje decyzję podziałową. Konsekwencją tego jest założenie, że organ administracyjny nie może oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych niż te, które wynikają z ostatecznego postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału. Organ administracyjny nie może zatem odmówić zatwierdzenia podziału ze względu na sprzeczność z planem miejscowym, kiedy wcześniej, postanowieniem - pozytywnie opiniując wstępny projekt podziału - taką zgodność ustalił. I na odwrót - nie może zatwierdzić podziału nieruchomości, kiedy postanowienie opiniujące projekt podziału było negatywne. Organ II instancji dalej wskazał, że powyższe reguły mają pełne zastosowanie również w trakcie postępowania odwoławczego, którego celem - stosownie do art. 15 kpa - jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Tym samym podkreślono, że Kolegium nie mogło w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego ponownie badać spornej kwestii, skoro ostatecznym postanowieniem Prezydenta W. orzeczono, że planowany podział przedmiotowej nieruchomości nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż organ odwoławczy musi respektować zasadę ogólną ochrony trwałości ostatecznego rozstrzygnięcia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2000, s. 84-85). W następnej kolejności Kolegium wywodziło, że nie do zaaprobowania jest stanowiska organu I instancji, iż wydanie postanowienia negatywnie opiniującego wstępny projekt podziału skutkowało koniecznością umorzenia postępowania w sprawie podziału ze względu na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 kpa). Bezprzedmiotowość bowiem postępowania administracyjnego występuje w przypadku braku elementów podmiotowych lub przedmiotowych stosunku administracyjnego. W przypadku postępowania podziałowego taka sytuacja wystąpi na przykład wtedy, kiedy z wnioskiem wystąpi osoba nie posiadająca interesu prawnego albo proponowany podział dotyczyłby gruntów rolnych i leśnych (a więc co do zasady nie byłby rozstrzygany w formie decyzji administracyjnej). Tymczasem w niniejszej sprawie z wnioskiem o podział nieruchomości wystąpił legitymowany podmiot, natomiast rozpatrzenie sprawy podlegało trybowi przewidzianemu w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawiązując do wcześniejszych ustaleń organ odwoławczy wskazał, że ostateczne postanowienie opiniujące negatywnie wstępny podział przesądziło o braku merytorycznej przesłanki podziału w postaci braku zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie o jego bezprzedmiotowości, co też oznacza, że postępowanie podziałowe zainicjowane wnioskiem Z. K. powinno zostać zakończone orzeczeniem rozstrzygającym sprawę co do istoty, czyli decyzją odmawiającą zatwierdzenia proponowanego podziału (art. 104 kpa). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Z. K. Skarżący oświadczył, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, gdyż na sąsiadujących z należącą do niego działką nieruchomościach dokonano podziału. Podniósł ponadto, że zgodnie z postanowieniem nr [...] działki: nr [...] o pow. 0,0752ha, nr [...] o pow. 0,0548 ha, nr [...] o pow. 0,0543 ha, nr [...] o pow. 0,0796 ha, przeznaczone będą pod zabudowę jednorodzinną, działka [...] o pow. 0,0234 ha przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną, natomiast działka nr [...] o pow.0,01816 ha jest zabudowana istniejącym budynkiem. Wskazał, że w stosunku do należącej do niego nieruchomości wydano zgodę na wydzielenie działek pod budownictwo o nr [...] i[...] , natomiast dla działek o nr [...] i [...]takiej zgody nie wydano. Nadmienił, że do działek o nr [...] i [...] dojazd będzie odbywał się poprzez wydzielenie drogi z działki [...] i działki[...] . Z kolei dla działek [...] i [...] zobowiązuje się udzielić służebności przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnego właściciela nowo wydzielonych działek. Podkreślił nadto, że dla wszystkich nowo wydzielonych działek jest dojazd z drogi wewnętrznej oznaczonej jako 10KDW. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego. Po myśli zaś art. 151 powyższej ustawy w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybień uprawniających do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia. Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...] ), którą uchylono decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie o podział nieruchomości położonej we W. przy ul. H. M. K. [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu P. jako działka gruntu nr [...], AM [...], stanowiącej własność skarżącego Z. K. i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy odmówiono zatwierdzenia podziału opisanej wyżej nieruchomości. Oceniając prawidłowość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 powyższej ustawy). Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 wskazanej ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a opinia ta wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 ustawy). W świetle przywołanych regulacji normatywnych wskazać należy, że postępowanie w sprawie o podział nieruchomości jest dwuetapowe. Najpierw bowiem zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta w formie postanowienia. Następnie, na podstawie tego postanowienia, organ orzeka w przedmiocie podziału nieruchomości. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, jest częścią postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Zauważyć wypada, że wyżej wyrażony pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r. sygn. akt OPK 1/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1998 r. sygn. akt l SA/Rz. 899/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt IISA/GL 881/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt IISA/Po 307/07; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1592/05). Tak więc art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawia obowiązek każdorazowego wyrażania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) opinii, o jakiej mowa w tym przepisie, czyniąc to – stosownie do ust. 5 art. 93 – w formie postanowienia, które podlega kontroli instancyjnej oraz kontroli sądowej. Skoro zatem postanowienie, o którym mowa powyżej stanowi etap postępowania administracyjnego o zatwierdzenie podziału nieruchomości, to organ zatwierdzający podział jest związany opinią o podziale. Oznacza to, że postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy, de facto ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywna opinia stanowi bowiem podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości, negatywna natomiast przesądza o odmowie zatwierdzenia projektu. Dodać też trzeba, że przewidziana przez ustawodawcę wpierw instancyjna, a następnie sądowa kontrola legalności tegoż postanowienia powoduje, że opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego przestaje być rozstrzygnięciem arbitralnym, a zainteresowana strona (osoba mająca w tym interes prawny) może je kwestionować poprzez wniesienie zażalenia, a następnie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt IISA/Go 43/10). W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że postanowieniem z dnia [...] r. (Nr[...]) Prezydent W. - działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami - negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej geodezyjnie – jako działka nr:[...], AM – [...], obręb P., na nowo planowane działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], AM-[...], obręb P., jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części zespołu urbanistycznego P. we W., uchwalonego przez Radę Miejską W. uchwałą z dnia [...] r. Nr[...]. Z uwagi na to, że wskazane rozstrzygnięcie nie zostało w drodze zażalenia oprotestowane przez skarżącego, stało się ono ostateczne i prawomocne, co też organ stwierdził w dniu 16 sierpnia 2010 r. W świetle zatem wskazanych powyżej regulacji normatywnych w toku dalszego postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości organ związany był przedstawioną w tym postanowieniu opinią o podziale. Z tego też względu nie mógł oprzeć decyzji podziałowej na odmiennych ustaleniach faktycznych i prawnych niż te, które wynikają z powyższego ostatecznego postanowienia. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy będąc związany opinią o braku zgodności planowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nie był uprawniony do podjęcia innego rozstrzygnięcia, niż decyzja o odmowie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W zaistniałej bowiem sytuacji brak było merytorycznej przesłanki podziału – tj. zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu podniesione w skardze argumenty, że do wszystkich nowo wydzielonych działek przewidziany jest dojazd z drogi wewnętrznej oznaczonej jako 10KDW oraz że na nieruchomościach sąsiednich dokonano podziału, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż dotyczą one wyłącznie zagadnienia zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu. Ta zaś kwestia została rozstrzygnięta w postanowieniu Prezydenta W. z dnia [...]r., którego skarżący nie zakwestionował. Dopiero więc zmiana lub uchylenie postanowienia Prezydenta W. z dnia [...]r. - które jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest możliwe jedynie w trybach nadzwyczajnych weryfikacji orzeczeń – miałoby wpływ na podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie. Wobec powyższego, skoro w niniejszej sprawie brak było zasadniczej przesłanki do zatwierdzenia podziału, a mianowicie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznością było podjęcie decyzji odmawiającej zatwierdzenia podziału, to jest decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Sąd podzielił przy tym stanowisko Kolegium, że nie do zaaprobowania jest w niniejszej sprawie stanowisko organu I instancji umarzające niniejsze postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zważyć bowiem należy, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, LEX nr 201507). W niniejszej jednak sprawie – jak już powyżej wskazano – istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej. Zauważyć ponadto należy, że jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. podało art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zamiast art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Powyższą niedokładność trzeba jednak uznać za oczywistą omyłkę, która nie miała żadnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalił skargę.