II OSK 1947/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 603/11 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 17 grudnia 2009 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę drogi ekspresowej S2 od węzła "K." do węzła "P." wraz z odcinkiem drogi ekspresowej łączącej węzeł "L." z węzłem "MPL O." i węzłem "M."; Etap III: POW S2-odcinek od węzła "K." (bez węzła) do węzła "L." (bez węzła) - obiekty budowlane kategorii XXV, XXVIII i XXVI. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst pierwotny Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) – zwanej dalej specustawą – w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958). Organ zaznaczył konieczność zachowania warunków o jakich mowa w art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., pozwoleniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w decyzji organ określił obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wymieniając numery ewidencyjne działek, na których usytuowano inwestycję, oraz numery działek przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej. Organ, a za nim Sąd I instancji, szczegółowo wskazali numery działek, na których usytuowana ma być inwestycja. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono dokumenty, o których mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego wraz wnioskiem o ponowne przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), zwanej dalej ustawą środowiskową. Wojewoda wskazał, że w 2005 r. i 2006 r. wydał dla przedmiotowej inwestycji decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi. Dlatego też w związku z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej “specustawę" drogową przedmiotowa sprawa została rozpatrzona w oparciu o przepisy “specustawy" w brzmieniu obowiązującego w dniu 6 września 2008 r. Organ podkreślił, że o dokonywanych czynnościach procesowych zawiadamiane były strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicach ogłoszeń (dodatkowo stronach internetowych). W dniu 24 marca 2010 r. odbyła się rozprawa, której celem było zapoznanie społeczeństwa z zakresem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz zastosowanymi rozwiązaniami mającymi na celu skuteczne zabezpieczenie terenów sąsiednich przed jej negatywnym oddziaływaniem. Podczas rozprawy jej uczestnicy zgłaszali swoje uwagi i zapytania bezpośrednio lub pisemnie, na które zostały udzielone odpowiedzi. Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o nadanie niniejszej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, szczegółowo przedstawiając uzasadnienie wniosku. Po przeprowadzeniu analizy organ uznał, że wniosek inwestora spełnia przesłanki z art. 108 § 1 k.p.a., bowiem szybka realizacji inwestycji, uzasadniona jest ważnym interesem społecznym, gospodarczym i ekonomicznym kraju. Odwołania od powyższej decyzji złożyli B.P., M.L., K.K., A.P., Stowarzyszenie Zielone M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B.P., umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że odwołująca się nie posiada przymiotu strony. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu inwestor spełnił natomiast wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tego względu, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się zarzutów podnoszonych przez A.P., iż likwidacja “zjazdu i wjazdu z ulicy Ż. w ulicę AL. J." pozbawi dojazdu samochodów dostawczych do nieruchomości stanowiącej jego własność, a tym samym uniemożliwi prowadzenie działalności gospodarczej, organ stwierdził, że powyższy zarzut nie może być wzięty pod uwagę w niniejszym postępowaniu. Organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę może ocenić jedynie czy projektowana inwestycja nie uniemożliwia dostępu do drogi publicznej, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto w ocenie organu odwoławczego rozwiązania przyjęte w projekcie są zgodne z decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], ustalającej lokalizację drogi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że o działaniach organu wojewódzkiego strony postępowania były informowane, co znajduje potwierdzenie w aktach sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.P., zarzucając jej naruszenie prawa, gdyż zatwierdzona inwestycja likwiduje dojazd do jej posesji z AL. J. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy sąd administracyjny, uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy, może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Pomimo stwierdzania przez Sąd takich uchybień, decyzja obarczona tego typu wadami będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze, na zasadach określonych w art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego. Natomiast wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa, nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie mamy do czynienia właśnie z takimi okolicznościami. Jak wynika z odpisu dziennika budowy znajdującego się w aktach sądowych, inwestycja objęta zaskarżoną decyzją została rozpoczęta w dniu 20 lipca 2010 r., a decyzji o pozwoleniu na budowę nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Zachodzą więc podstawy faktyczne do zastosowania art. 31 ust. 2 "specustawy". Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew stanowisku przyjętemu w skardze nie można zarzucić zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że w wyniku ich wydania pozbawiono nieruchomość skarżącego, leżącą przy ulicy Ż. w R., dostępu do AL. J. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją lokalizacyjną nr 1180/06 w zakresie "Węzła AL. J.". Decyzja lokalizacyjna przewidywała likwidację zjazdu z ul. Ż. na AL. J. Decyzja lokalizacyjna nie przewidywała też budowy w węźle jakiejkolwiek łącznicy, która miałaby służyć obsłudze obiektów usługowych. Bezzasadny jest więc też zarzut naruszenia § 82 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ projekt budowlany dot. węzła POW z AL. J. nie przewiduje w ogóle budowy w węźle jakiejkolwiek łącznicy, która miałaby służyć obsłudze obiektów usługowych. Projekt budowlany nie przedstawia też w węźle innej zabudowy poza drogową. Ponadto jak wynika z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice obejmującego obszar miejscowości Reguły (uchwała Rady Gminy Michałowice z dnia 21 marca 2002 r. nr LI/377/2002), nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U/M. Dla tego terenu plan w § 66 ustala m.in. przeznaczenie podstawowe jako działalność gospodarczą o wielofunkcyjnym usługowym przeznaczeniu (usługi, handel, produkcja nieuciążliwa) zgodnie z definicją zapisaną w § 4 ust. 1 pkt 12. Dla tego terenu plan szczegółowo ustala obsługę komunikacyjną. Po pierwsze sam plan ustala skrzyżowania z Al. J. Brak jest zapisu co do możliwości ustalenia skrzyżowania Al. J. z ul. Ż. (por. § 35 ust. 3), natomiast plan przewiduje skrzyżowanie AL. J. z ul. R. Zgodnie z § 72 ust. 1 bezpośrednią obsługę komunikacyjną terenów U/M należy zapewnić od strony przyległych ulic lokalnych KUL. W przedmiotowej sprawie ten warunek nie dotyczy nieruchomości skarżącego, leżącej przy ul. Ż.j, ponieważ ul. Ż. w tym rejonie posiada bezpośrednie skrzyżowanie z ul. R. Plan oznacza ul. R. jako 5KUZ i zalicza ją do dróg zbiorczych. Od reguły określonej w § 72 ust. 1 plan dopuszcza wyjątek, bowiem zgodnie z ustępem 2 nie ogranicza się powiązań terenów U/M z ulicami dojazdowymi. W § 33 pkt 5 plan oznacza takie ulice jako KUD i wskazuje, że są to wszystkie pozostałe ulice wyznaczone na rysunku planu linami rozgraniczającymi. To też ul. Ż. na rysunku planu została wyznaczona liniami rozgraniczającymi, a wobec braku zaliczenia jej do kategorii dróg wskazanych w § 33 pkt 1-4, ulica ta zalicza się do dróg dojazdowych. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z zapisów planu to na Gminie Michałowice ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowego dojazdu do działki skarżącego zgodnie z wymogami planu. To za pomocą dróg zbiorczych (np. 5KUZ – ul. R.) powinna nastąpić obsługa terenu planu z układem zewnętrznym, tj. Al. J.i. W ocenie Sądu I instancji, nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że organy błędnie ustaliły krąg stron postępowania, czym naruszyły art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego. Co do zasady w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji następuje w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i wiąże się bezpośrednio z oznaczeniem stron postępowania. W wyniku jego zastosowania organ ustala krąg stron. Skoro w niniejszej sprawie postępowanie o pozwoleniu na budowę było prowadzone z udziałem społeczeństwa to nie można skutecznie podnieść zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, ponieważ dla ustalenia kręgu stron w niniejszej sprawie nie ma znaczenia ten przepis. Poza tym mający w niniejszej sprawie zastosowanie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego ogranicza stosowanie art. 28 ust. 2. Wskazane w decyzji Wojewody Mazowieckiego numery działek to działki, na których realizowana jest inwestycja, co wobec dopuszczenia do udziału w postępowaniu społeczeństwa nie należy traktować jako ograniczenia kręgu stron postępowania. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Mazowiecki, wobec stwierdzenia, że przedmiotowe postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przeprowadził postępowanie w tej sprawie z udziałem społeczeństwa. W jego ramach została przeprowadzona rozprawa administracyjna, o czym Wojewoda Mazowiecki w drodze obwieszczeń poinformował społeczeństwo. Zgłoszone podczas tego postępowania uwagi stanowiły przedmiot postanowienia z dnia 28 maja 2010 r., o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu postanowienie to nie jest zaskarżalne, nie można więc wykluczać, że postanowienie mogłoby być przedmiotem kontroli w ramach postępowania odwoławczego od decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji, choć organ uchylił się od dokonania takiej oceny, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Nie można bowiem dopatrzeć się by postanowienie to zostało wydane z naruszeniem reguł określonych w art. 90-91 ustawy środowiskowej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że zarzut ten, w zakresie realizacji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie oznacza, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa lub zaszła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organ jedynie kompletował materiał dowodowy, który nie został przesłany w całości przez Wojewodę Mazowieckiego wraz z odwołaniami. O wszystkich czynnościach procesowych mających na celu zebranie akt sprawy organ informował strony postępowania, w tym pełnomocnika skarżącego. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnik skarżącego zapoznał się z aktami sprawy przed organem I instancji, jeszcze przed złożeniem odwołania, tj. w dniu 22 lipca 2010 r. Podnoszony przez skarżącego zarzut braku informacji o zgromadzeniu przez organ kompletnych akt administracyjnych w trwającym postępowaniu odwoławczym, nie wyłącza więc możliwości składania kolejnych zarzutów, jaki i nie umniejsza faktu, że pełnomocnik przed organem I instancji jeszcze przed wniesieniem odwołania miał okazję zapoznać się z całością materiału dowodowego. Brak informacji w stosownym terminie, że organ odwoławczy otrzymał od organu komplet akt nie może stanowić więc naruszenia, o jakim mowa w art. 10 k.p.a., tym bardziej, że strona skarżąca nie wyprowadza z tego żadnych wniosków. Z akt sprawy nie wynika by strona skarżąca wskazywała w trakcie postępowania odwoławczego na konieczność ponownego zapoznania się z aktami sprawy. Odnosząc się do kwestii oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko (hałas, zanieczyszczenie powietrza), Sąd I instancji wyjaśnił, że była ona przedmiotem analizy organów administracji zarówno na etapie postępowania lokalizacyjnego, jak i postępowania środowiskowego oraz sanitarno-higienicznego. Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem wydanych w niniejszej sprawie decyzji lokalizacyjnych były m.in. warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany związany jest postanowieniami decyzji lokalizacyjnej, ponieważ przed wydaniem pozwolenia na budowę powinien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z jej ustaleniami. W ten sam sposób organ ten sprawdza zgodność projektu z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie organy dokonały takich ustaleń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 3 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 31 ust. 2 specustawy w brzmieniu na dzień 9 września 2008 r. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarga mogła zostać uwzględniona wyłącznie w przypadku skutecznego zarzucenia naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego bądź stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie art. 31 ust. 2 specustawy nie miał zastosowania, bowiem uchylono decyzję organu I instancji, w zakresie w jakim nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności; 2) art. 3 § 1 w związku z art. 151 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 10 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienia na skutek stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a więc niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz błędne wyznaczenie kręgu stron postępowania; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy i błędne przyjęcie, że decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowy w "Węźle Al. J." łącznicy, podczas gdy łącznica została przewidziana zarówno w decyzji lokalizacyjnej, jak i w projekcie budowlanym; 4) art. 3 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 31 ust. 2 specustawy oraz w związku z art. 145 § pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarga mogła zostać uwzględniona wyłącznie w przypadku skutecznego zarzucenia naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego bądź stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie art. 31 ust. 2 jedynie ogranicza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego – art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego w związku z art. 28 ust. 2 tej ustawy oraz art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że norma wynikająca z art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego rozszerza jedynie krąg podmiotów, które mogą uczestniczyć w przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej w niniejszym postępowaniu, natomiast pozostaje bez wpływu na ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skargę kasacyjną poparło też biorące udział w postępowaniu Stowarzyszenie "Zielone M.". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. "przez sprzeczne z materiałem dowodowym przedstawienie stanu sprawy, to jest błędne przyjęcie, iż decyzja lokalizacyjna nie przewidywała budowy w Węźle Al. J. łącznicy". Skarżący podniósł, iż zarówno decyzja lokalizacyjna jak i projekt budowlany przewidywały istnienie bezpośredniego połączenia z Al. J. Twierdzenie to nie odpowiada rzeczywistości. Zarówno z dokumentów załączonych do decyzji lokalizacyjnej nr 1180/06 z dnia 11 VIII 2006r. jak i z dokumentacji technicznej zgromadzonej w niniejszej sprawie, w szczególności z planów obejmujących rozwiązania komunikacyjne "Węzła Al. J.", stanowiącego załącznik do decyzji, wynika, że zatwierdzony projekt budowlany nie zawierał rozwiązania przewidującego bezpośrednie połączenie Al. J. z ul. Ż. w R.. Zarówno ten projekt jak i plan zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice, obejmujący obszar R. przewidywały natomiast połączenie tych Al. ze zbiorczą ulicą R. posiadającą bezpośrednie skrzyżowanie z ulicą Ż. w R. Zarzut, że zatwierdzony projekt budowlany drogi ekspresowej S-2 pozbawi skarżącego dostępu do jego nieruchomości oraz że WSA nieprawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy jest więc nieuzasadniony. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. W jej częściach oznaczonych punktami 4 i 5 skarżący podniósł, iż Sąd I instancji naruszył przepisy art. 3 § 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 p.p.s.a. a także w związku z art. 31 ust. 2 "specustawy" przez nieuwzględnienie skargi będące następstwem przyjęcia błędnego poglądu, iż w rozpoznawanej sprawie skarga może być uwzględniona tylko wówczas, gdy zostanie skutecznie zarzucone naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym istnienie podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzeczenia NSA z 22 lutego 2008 r., II OZ 132/08 i z 25 czerwca 2009 r., II OSK 630/09, skarżący podniósł, iż przepis art. 31 ust. 2 "specustawy" ogranicza jedynie możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Stanowisko to, skład NSA rozpoznający niniejszą sprawę, uznaje za nieuzasadnione, gdyż wskazane przez skarżącego orzeczenia są odosobnione i niezgodne z ukształtowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 17 września 2009 r., II OSK 993/09, z 20 października 2009 r., II OSK 849/09 i z 7 września 2010 r., II OSK 1299/10, publ. w Bazie Orzeczeń NSA). Celem przepisu art. 31 ust. 2 "specustawy" jest uniemożliwienie usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę drogi (w obecnym stanie prawnym zaś zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), jeżeli decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności a sąd administracyjny orzeka po upływie 14 dni od rozpoczęcia budowy drogi. W takiej sytuacji – w wypadku stwierdzenia istnienia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a.) – Sąd może jedynie stwierdzić, że decyzja naruszyła prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Skoro więc zaistnienie kwalifikowanych wad decyzji wskazanych w ostatnio podanych przepisach nie pozwala na uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności, to tym bardziej uchylenie takie nie może nastąpić w następstwie stwierdzenia innych wad tej decyzji wymienionych w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. Taką wykładnię omawianego przepisu przyjmują zarówno powołane wyżej wyroki NSA jak i doktryna (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, wyd. 2, C.H. Beck 2010, s. 317-319). Należy przy tym jednak mieć na względzie, że jak przekonywująco wykazał NSA w wyroku z 30 listopada 2010 r., II OSK 2148/10, przepis art. 31 ust. 2 w brzmieniu sprzed jego zmiany ustawą z dnia 25 sierpnia 2008 r. odnosi się do decyzji organu I instancji i nie zawiera ograniczeń w stosunku do decyzji organu odwoławczego. Pierwszym, w kolejności, zarzutem skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż wobec uchylenia w postępowaniu odwoławczym rygoru natychmiastowej wykonalności nadanego decyzji organu I instancji w sprawie w ogóle nie mógł być zastosowany przepis art. 31 ust. 2 "specustawy". Również tego zarzutu nie można podzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazał, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia 1 lipca 2010 r. została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności i na jej podstawie, w dniu 20 lipca 2010 r., została rozpoczęta budowa przedmiotowej drogi. Skoro więc WSA rozpoznawał sprawę w dniu 28 kwietnia 2011 r., to zostały spełnione przystanki z art. 31 ust. 2 "specustawy" wyłączające możliwość uchylenia tej decyzji. Okoliczność, iż decyzja organu I instancji została w postępowaniu odwoławczym pozbawiona rygoru natychmiastowej wykonalności nie ma w omawianej kwestii istotnego znaczenia, skoro Sąd badał jej zgodność z prawem na datę jej wydania. Należy też zauważyć, że inwestor miał podstawy kontynuować rozpoczętą w dniu 20 lipca 2010 r. realizację inwestycji – wpierw na podstawie decyzji pierwszoinstancyjnej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności a następnie na podstawie ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Trafnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 31 ust. 2 "specustawy". Skarga kasacyjna nie przedstawiła też przekonywujących wywodów uzasadniających zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 10 k.p.a. a także art. 28 ust. 4 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez wadliwe ustalenie stron postępowania oraz niezapewnienie im możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że krąg osób uznanych za strony został ustalony nie na podstawie ogólnego przepisu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, lecz szczególnej regulacji prawnej zawartej w art. 28 ust. 4 tej ustawy w związku z art. 44, 90 i 91 a także art. 29-38 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Skarga kasacyjna zarzucająca naruszenie wskazanych wyżej przepisów nie wykazuje zarówno ich obrazy jak i art. 28 k.p.a., gdyż jej zarzut o niezapewnieniu stronom czynnego udziału w sprawie jest ogólnikowy i nie wskazuje kto i w jaki sposób został pozbawiony tego udziału. Skarżący może nadto podnosić te zarzuty, które dotyczą jego udziału w postępowaniu a nie braku udziału nieskonkretyzowanych podmiotów. W kwestii zaś udziału skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekonywująco wykazał, że prawa jego nie zostały naruszone i miał on zagwarantowany czynny udział w toku całego postępowania administracyjnego. W sprawie nie stwierdzono więc nie tylko kwalifikowanych naruszeń prawa stanowiących podstawę wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności, lecz i innych naruszeń wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. W tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione. Skutkuje to oddaleniem tej skargi na podstawie art. 184 p.p.s.a.