II OSK 1299/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. H. oraz A. S., Z. S., E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1925/09 w sprawie ze skargi J. H., E. D., A. S., Z. S., I. G., W. K., B. K. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1925/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. H. i innych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] Wojewoda Podkarpacki na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721), art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obwodnicy Ropczyc w ciągu drogi krajowej Nr 4 Jędrzychowice – Korczowa od km 561 + 357 do km 565 + 454 dla Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Rzeszowie. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ podał, że na wniosek inwestora przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wg zasad dotychczasowych w oparciu o art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), gdyż przed dniem wejścia w życie tej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji i również na wniosek inwestora decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedstawił wszystkie wymagane prawem dokumenty. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, jest kompletny i został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto posiada wszystkie wymagane opinie, uzgodnienia i zezwolenia. Inwestor zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, na podstawie której było prowadzone postępowanie, załączył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań J. H. i innych. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji, w pozostałej części utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ustalenia i ocena prawna dokonane przez Wojewodę Podkarpackiego są prawidłowe. Ponieważ inwestor spełnił wszystkie, określone prawem wymogi, organ architektoniczno-budowlany zobligowany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Uchylając rygor natychmiastowej wykonalności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż nadany on został z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ stwierdził, iż pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Przedstawiona argumentacja dotycząca większej celowości budowy obwodnicy po północnej stronie miasta nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie ma możliwości poprowadzenia obwodnicy bez kolizji z prawem własności i istniejącą zabudową tym bardziej, że obwodnica po stronie północnej miasta wymagałaby zmiany opracowań planistycznych. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. H. i inni zarzucili decyzji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez podanie nieprawidłowej podstawy prawnej, a w szczególności brak wskazania zmian powołanych przepisów, - art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę sporządzenia odpisów "Raportu o oddziaływaniu na środowisko - budowa obwodnicy miasta Ropczyce w ciągu drogi krajowej nr 4 ..." sporządzonego w kwietniu 2006 r. przez Biuro Ekspertyz i Projektów Budownictwa Komunikacyjnego "[...]" Sp. z o.o. w K. dla stron, - art. 25 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuzyskanie uzgodnienia właściwego organu dotyczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, - art. 46 ust. 1 a pkt 1 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie nowelizacji tej ustawy pomimo, iż wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w Rzeszowie z dnia 4 października 2007 r. o pozwolenie na budowę nie zawierał wniosku o zastosowanie przepisów ustawy w brzmieniu dotychczasowym, - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niedopuszczenie dowodu z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 1492/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz wyroku z dnia 14 grudnia 2007 r., którym uchylono zezwolenie Wojewody Podkarpackiego dla Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie działki objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, - art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez nie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, iż stało się ono bezprzedmiotowe, - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., poprzez pozbawienie prawa do zaskarżenia decyzji 182 osób podpisanych pod odwołaniem Skarżąca A. W. zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe podanie podstaw prawnych decyzji, - art. 7, 8, 9, 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się i ustosunkowania przez strony do zgromadzonego materiału dowodowego, przed wydaniem decyzji, - ustalenie stanu faktycznego z naruszeniem przepisu art. 75, 77, 78, 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu potwierdzającego brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z akt sprawy sygn. I SA/Wa 1439/06 – wyrok z dnia 11 kwietnia 2007 r. i akt sprawy sygn. I SA/ Wa 1492/06 – wyrok z dnia 14 grudnia 2007r., - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów postawionych w odwołaniu, - art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska z uwagi na pominięcie postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, - art. 138 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32-35 Prawa budowlanego, poprzez nie umorzenie postępowania mimo jego bezprzedmiotowości, Skarżąca wskazała także na nowe, jej zdaniem, okoliczności mające wpływ na wynik sprawy w postaci wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 805/07 i wyroku. Skarżąca W. K. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie zarzutów podniesionych we wniosku z dnia 29 października 2007 r. oraz w odwołaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., - art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1492/06, - art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, - przepisów ochrony środowiska, - nieuwzględnienie wniosków i uwag skarżącej; zarówno w decyzji lokalizacyjnej jak i w decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. brak jest bowiem rozstrzygnięć dotyczących dróg dojazdowych do pól skarżącej Ponadto skarżąca wskazała nowe, jej zdaniem, okoliczności mające wpływ na wynik sprawy w postaci wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 805/07 i wyroku z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/ Wa 804/07. Skarżąca B. K. decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 107 § 1 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia 4 grudnia 2007 r., - art. 7 i art. 10 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, - art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1492/06, - art. 46 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz nieuwzględnienie wniosków i uwag skarżącej, tak w decyzji lokalizacyjnej jak i decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę nr [...] dotyczącej Ropczyc. Rozpatrujący sprawę po raz pierwszy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 534/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został jednak uchylony i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji - wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2009r. sygn. akt II OSK 993/09 - wskutek uwzględnienia skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, iż: "(...) Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy -Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie ustawy (28 lipca 2005 r.) zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę drogi, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W przepisie tym ustawodawca posłużył się zwrotem: "zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi", jednocześnie w ust. 1 tego samego artykułu wyraźnie użyto określenia "decyzja ostateczna". Nie można więc, przyjmując paradygmat racjonalnego ustawodawcy, zakładać, że oba zwroty są synonimami. Czym innym jest w sposób oczywisty decyzja ostateczna, a czym innym decyzja nieopatrzona takim kwalifikatorem. Zauważyć przy tym można, iż wielokrotnie ustawodawca w przepisach przejściowych do różnych ustaw posługuje się zwrotem: "do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe", bądź też odwołuje się wprost do decyzji ostatecznych. W rozpoznawanej sprawie zaś zastosowano zwrot pośredni - w postaci - "wydania w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi". Tak więc biorąc pod uwagę naczelną zasadę przyświecającą regulacjom dotyczącym budowy dróg krajowych - uproszczenie i przyśpieszenie postępowań zmierzających do realizacji tych dróg, należy uznać, że użyte w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy określenie "wydana decyzja" nie może być, tak jak uczynił to Sąd I instancji interpretowane jako synonim pojęcia "decyzja ostateczna". (...) W myśl art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W takiej sytuacji decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania decyzji obarczonej taką wadą będą przysługiwały roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych dwóch przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi na taką decyzję". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1925/09 oddalającego skargi powołał się na treść wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego omówionego powyżej i wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Art. 31 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zakreśla ramy kontroli zaskarżonej decyzji ograniczając możliwości rozstrzygnięć jakie może podjąć Sąd. Stanowi on, iż w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności sąd administracyjny, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2007r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę obwodnicy Ropczyc. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności i już w listopadzie 2007r., zgodnie z wpisem w dzienniku budowy, rozpoczęły się wstępne roboty budowlane. Oznacza to, iż Sąd zgodnie z art. 31 ust. 2 cyt. ustawy oraz wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko takie wady zaskarżonej decyzji, które skutkowałyby stwierdzeniem jej nieważności lub mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę. Sąd kontrolując w powyżej wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję nie stwierdził, że narusza ona prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. Skargi dotyczące decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2008r. nie zawierają zarzutów dotyczących podstaw wznowieniowych oraz kwalifikowanej wadliwości decyzji, a Sąd z urzędu takiej wadliwości nie stwierdził. Jednocześnie stwierdzić należy, iż pozostałe podniesione w skargach zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na zakres i charakter kontroli Sądu określony w art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. H., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zawarte w tym przepisie określenie "wydana decyzja" nie może być interpretowane jako synonim pojęcia "decyzja ostateczna", 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156k.p.a. 4) naruszenie przepisów procesowych, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Nadto, na podstawie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o rozważenie konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości, polegającego na wyjaśnieniu: 1) czy art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych powinien być interpretowany w ten sposób, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., czy też, przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, iż jedynie ogranicza możliwość wydania przez sąd administracyjny orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza to możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., 2) czy art. 19 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych powinien mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi nie jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi, czy też, przepis ten powinien mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem "do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zostały wydane decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały wydane pozwolenia na budowę drogi, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu". Do zastosowania tego przepisu konieczne jest zastosowanie kumulatywnie dwóch przesłanek: 1) wniosek uprawnionego podmiotu o prowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko według przepisów dotychczasowych, 2) wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (jeśli nie zostało wydane pozwolenie na budowę drogi) przed dniem wejścia w życie ustawy. W przedmiotowej sprawie wniosek uprawnionego podmiotu został złożony przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie w dniu 12 sierpnia 2007 r. Natomiast nie został spełniony drugi z wymienionych powyżej warunków. Decyzja Wojewody Podkarpackiego nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydana została [...] kwietnia 2005 r. czyli przed wejściem w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (28 lipca 2005 r.), natomiast decyzja organu II instancji, Ministra Infrastruktury zmieniająca częściowo i precyzująca decyzję I instancji zapadła 8 września 2005 r., - czyli już po 28 lipca 2005 r. Z tych względów art. 19 ust. 2 ustawy nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji gdy została wydana decyzja lokalizacyjna i jest ona ostateczna czyli taka, od której nie służy odwołanie. Tylko bowiem decyzja ostateczna wiąże organ wydający pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zajął inne stanowisko co do kwestii interpretacji art. 19 ust. 2 i art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r., w wyroku z dnia 25 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 630/09, który dotyczył wydanych, przed pozwoleniem na budowę, decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Otóż Sąd ten w powyższym wyroku stwierdził, iż "(...) ponieważ ustawa zmieniająca (z dnia 18 maja 2005 r.) weszła w życie po wydaniu w niniejszej sprawie decyzji organu I instancji a przed rozpatrzeniem odwołań przez organ odwoławczy, powinien mieć w tej sprawie zastosowanie przepis art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, zgodnie z którym, jeżeli do dalszego postępowania miały mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to inwestor jako podmiot uprawniony powinien wystąpić z takim wnioskiem do organu II instancji (odwoławczego). W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, takiego wystąpienia nie było, co trafnie podnosi się też w skargach kasacyjnych, a wcześniej w niektórych skargach do WSA. To, że taka była wola organu odwoławczego i inwestora, jak to określa Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 14) jest niewystarczające. Ponadto Sąd błędnie interpretuje przepisy art. 19 ustawy zmieniającej, twierdząc, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie ust. 2 tego przepisu. Tymczasem przepis art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej powinien mieć zastosowanie w sytuacji, kiedy przed dniem wejścia w życie tej ustawy (28 lipca 2005 r.) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi. Wówczas inwestor jako podmiot uprawniony, powinien wystąpić do organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę, z wnioskiem o stosowanie przepisów dotychczasowych. Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy wyłączają zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a. w całości. Tymczasem przepisy art. 31 ust. 1 2 i 3 specustawy w niniejszej sprawie powinny jedynie ograniczać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza to możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. (postanowienie NSA z 22 lutego 2008 r. II OZ 132/08). Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 specustawy są innymi przepisami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który przewiduje rozstrzygnięcie stwierdzające wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Jako przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, które pozwalają jedynie na stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, wskazuje się najczęściej w doktrynie art. 151 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a." Jak podnosi się w literaturze przedmiotu"(...) o poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym wyżej przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zagadnienie prawne stanowiące przedmiot pytania powinno być sformułowane ogólnie, w oderwaniu od okoliczności faktycznych danej sprawy w tym sensie, że nie może ani bezpośrednio, ani też pośrednio chodzić o sposób rozstrzygnięcia tej sprawy". Z uwagi więc na to, iż w niniejszej sprawie zaistniała rozbieżność w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do rozumienia art. 19 ust. 1 i 2 specustawy oraz art. 31 ust. 2 i 3 tej ustawy, zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a., co z kolei ma wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej skargi kasacyjnej, mimo, iż wcześniej orzekał już w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny. Trzeba bowiem zaznaczyć, iż w myśl orzecznictwa sądowego, "Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 tej ustawy, z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki. sąd administracyjny" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08, ONSA i WSA 2008/5/75). Sąd I instancji powinien zauważyć, iż inwestor: Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w ogóle nie złożył wniosku w trybie art. 19 specustawy, a co za tym idzie nie było podstaw do prowadzenia postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych tylko postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia w postaci budowy obwodnicy Ropczyc winno być prowadzone na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska. Poza tym, art. 19 ust. 2 specustawy odnosi się do decyzji o lokalizacji drogi krajowej, która jest ostateczna, a nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę drogi. Art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. dotyczy bowiem takiej sytuacji, w której w postępowaniach w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla dróg krajowych zostały wydane już ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi, a nie zostały jeszcze wydane pozwolenia na budowę drogi. W przeciwnym razie, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. nie miałby sensu prawnego. Treść art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. nie może być rozumiana tak, że ust. 1 dotyczy sytuacji, kiedy decyzja o lokalizacji drogi krajowej nie jest jeszcze wydana w żadnej instancji, a ust. 2 dotyczy sytuacji, kiedy wydana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej już w pierwszej instancji i nie korzysta jeszcze z przymiotu ostateczności, gdyż nie zostało jeszcze rozpoznane od niej odwołanie. Jeśli odwołanie nie zostało rozpoznane, to oznacza, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji drogi krajowej nie zostało jeszcze zakończone ostateczną decyzją. W taki więc sposób powinna być odczytywana treść art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. Skoro tak, to w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 19 ust. 2 tylko jeśli już art. 19 ust. 1 specustawy. To jednak umknęło uwadze Sądu I instancji, który był zobowiązany uwzględnić to, iż decyzja o lokalizacji w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej (z dnia 18 maja 2005 r.) nie była ostateczna, bowiem odwołanie nie było jeszcze rozpoznane przez organ odwoławczy (Ministra Budownictwa), a tylko ostateczna decyzja może wiązać organ wydający pozwolenie na budowę. Nadto, zgodzić się trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym, który orzekał w sprawie o sygn. akt II OSK 630/09, że przepisy art. 31 ust.l 2 i 3 specustawy powinny jedynie ograniczać możliwość wydania orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ oraz pkt 2 p.p.s.a., natomiast nie wyłącza to możliwości orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. A zatem, z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 145 lub 156 k.p.a., Sąd I instancji miał możliwość orzekania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a., czego nie uczynił. Tym samym, Sąd ten naruszył przepis procesowy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. , gdyż nie wziął pod uwagę w niniejszej sprawie naruszenia prawa mniejszej wagi, a chociażby polegającego na tym, że inwestor w ogóle nie złożył wniosku w trybie art. 19 specustawy, wobec czego niedozwolone było procedowanie według przepisów dotychczasowych. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji nie zbadał sprawy w oparciu o naruszenie prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c). Niewątpliwie miało to zaś istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ powinno dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie do oddalenia skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli także: A. S., Z. S. oraz E. D. zarzucając mu: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym rozpoznaniem sprawy, poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie, jako że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na powtórzeniu w uzasadnieniu swego wyroku ustaleń dokonanych przez NSA, bez ponownej analizy stanu faktycznego sprawy; II. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, iż organ administracji publicznej nie wydał zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jako że Sąd I instancji, przy rozpoznawaniu sprawy nie przeprowadził ponownej analizy materiały zebranego w sprawie i wnioski swe oparł na ustaleniach już dokonanych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji oparł się przede wszystkim na ustaleniach poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiocie zarzutów kasacyjnych, którymi były: zarzut materialny naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz zarzut procesowy naruszenia art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Uzasadnienie wyroku, dokonane stricte przez WSA jest bardzo lakoniczne i sprowadza się do stwierdzenia, iż "skargi dotyczące decyzji Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nie zawierają zarzutów dotyczących podstaw wznowieniowych oraz kwalifikowanej wadliwości decyzji, a Sąd z urzędu takiej wadliwości nie stwierdził." Dalej Sąd stwierdza, iż "pozostałe podniesione w skargach zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na zakres i charakter kontroli Sądu określony w art. 31 ust 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych." Rozpoznanie sprawy, dokonane przez Sąd I instancji, nie może się ograniczać tylko do powtórzenia ustaleń dotyczących stanu prawnego, ale powinno zmierzać do rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu wszelkich zebranych w sprawie dowodów. Zgodnie z panującym w judykaturze poglądem, Sądy są związane oceną prawną dokonaną przez NSA, ale nie są związane oceną stanu faktycznego. Sąd I instancji odmawiając prawa do dalszego rozpatrywania przedmiotowej sprawy, postąpił ze szkodą dla Skarżących, gdyż nie dokonał właściwego rozpoznania stanu faktycznego sprawy, ograniczając się wyłącznie do kwestii już rozstrzygniętych przez NSA. Sąd nie przeanalizował ponownie zebranego w sprawie materiału dowodowego; nie rozpatrzył ani jednego zarzutu postawionego zaskarżonej decyzji, uznając, iż wobec dokonanych ustaleń względem wykładni art. 31 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Należy odwołać się ponownie do poglądu przyjętego w orzecznictwie, iż związanie wykładnią przepisów prawnych, nie ogranicza działań Sądu I instancji w sferze ustaleń faktycznych. Nie uczynienie ponownej oceny w zakresie ustaleń faktycznych stanowi zatem zaniedbanie ze strony Sądu I instancji. Zarzuty postawione decyzji przez skarżących wymagały ich zbadania i odniesienia się do każdego z osobna przez Sąd, z wykazaniem, dlaczego nie zostały uwzględnione przy wydawaniu wyroku. Poprzez zaniechanie takiego działania, prawo skarżących do uzyskania rzetelnej informacji w sprawie bezpośrednio ich dotyczących oraz ich podstawowych, zagwarantowanych konstytucyjnie, praw, w tym prawa własności, zostało rażąco naruszone. Wskutek niedokonania ponownej dogłębnej oceny zebranego materiału dowodowego, okoliczności faktycznych oraz zarzutów postawionych decyzji, która skutkowałaby sporządzeniem dokładnego uzasadnienia, odnoszącego się do poszczególnych aspektów analizy, sąd I instancji nie mógł mieć faktycznej podstawy do stwierdzenia, iż decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza obowiązującego porządku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Skargi kasacyjne nie opierają się na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Odnosząc się do zarzutów obu skarg kasacyjnych należy w pierwszym rzędzie zwrócić uwagę na to, że sąd administracyjny I instancji, orzekając w sprawie niniejszej pozostawał z mocy art. 190 p.p.s.a. związanym wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09. W wyroku tym dokonano jednoznacznej wykładni przepisów art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez J. H. zmierzają wprost do podważenia dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku wykładni prawa. Przepis art. 190 zdanie 2 p.p.s.a. stanowi jednoznacznie, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jeżeli: a. stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny b. po wydaniu orzeczenia przez NSA zmieni się stan prawny c. w innej sprawie wydana zostanie przez skład poszerzony NSA uchwała, zawierająca odmienną wykładnię przepisów prawa (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Jan Paweł Tarno. Warszawa 2008 str. 489-490). W sprawie niniejszej nie zachodzi żadna z powołanych powyżej przesłanek. Nie uległ zmianie ani ustalony w sprawie stan faktyczny, ani stan prawny – nie została wydana także uchwała NSA, zawierająca odmienną interpretację przywołanych powyżej przepisów - niż dokonana w wyroku z 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09. Związanie Sądu I instancji art. 190 p.p.s.a. i jednoznaczne brzmienie tego przepisu, a zwłaszcza jego zdania 2 – wykluczającego możliwość oparcia skargi kasacyjnej na zarzutach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną w tej samej sprawie przez NSA we wcześniejszym wyroku – prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie kwestia interpretacji przepisów art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw oraz art. 31 ust. 2 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie mogła stanowić zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości w rozumieniu art. 187§1 p.p.s.a. - istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było zatem podstaw do przedstawienia tego zagadnienia do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi NSA, gdyż rozstrzygnięcie sprawy w odniesieniu do skargi kasacyjnej J. H. determinował właśnie przepis art. 190 zd. 2 p.p.s.a. Niezależnie od powyższej oceny należy stwierdzić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni zgadza się z poglądami prawnymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II OSK 993/09. Interpretacja przepisu art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych dokonana w tym wyroku znalazła potwierdzenie i rozwinięcie w późniejszym wyroku NSA z 20 października 2009r. sygn. akt II OSK 849/09 (Baza Orzeczeń NSA orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko zawarte w przytaczanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 25 czerwca 2009r. sygn. akt II OSK 630/09 uznać należy natomiast za odosobnione. Wskazać należy wreszcie, że w omawianej skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów pozwalających na ocenę i ewentualne podważenie okoliczności faktycznych ustalonych przez sąd I instancji – w szczególności dotyczących złożenia wniosku, o którym mowa w art. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Również skarga kasacyjna wniesiona przez A. S., Z. S. oraz E. D. nie opierała się na uzasadnionych podstawach. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych według interpretacji dokonanej przez NSA wyrokiem z 17 września 2009r. skarga na decyzję w stanie faktycznym określonym w tym przepisie może być uwzględniona jedynie w przypadkach wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 i 156 k.p.a. Skoro zatem sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., zaś skargi nie zawierają zarzutów dotyczących podstaw wznowieniowych oraz kwalifikowanej wadliwości decyzji, a sąd z urzędu takiej wadliwości nie stwierdził, ...a pozostałe podniesione w skargach zarzuty pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na zakres i charakter kontroli Sądu określony w art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to aby powyższą ocenę podważyć wnoszący skargę kasacyjną powinien powołać wśród podstaw kasacyjnych takie konkretne naruszenia prawa, które wyczerpywałyby przesłanki określone w przepisach art. 145 lub 156 k.p.a. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostały jednak wypełnione treścią w postaci powołania konkretnych naruszeń prawa, które mogłyby skutkować wznowieniem postępowania lub stwierdzeniem nieważności decyzji. Uznać należało zatem, że nie zostało obalone ustalenie sądu I instancji, co do braku przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi w oparciu o art. 31 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Również powołując w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnili jakie jeszcze konkretne okoliczności faktyczne mogące skutkować stwierdzeniem przesłanek z art. 145 lub 156 k.p.a. nie zostały przez sąd I instancji wyjaśnione. W tym stanie sprawy, uznając, że skargi kasacyjne nie powołują się na usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących A. S., Z. S. oraz E. D. wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa ( art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 p.p.s.a.