II SAB/Wr 19/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. B. we W. postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej wpis w kwocie 100 (sto) zł. Pismem z dnia 29 marca 2011 r. S. G., reprezentowana przez pełnomocnika – swojego syna Z. G., wniosła skargę na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. B. we W.. W skardze podano, iż w dniu 8 lutego 2011 r. Z. G., działając w imieniu S.G., złożył do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. "Skargę na działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., na jego bezczynność, brak działań prowadzący do stałej i systematycznej realizacji inwestycji (...) przy ulicy B.[...] we W., polegającej na przybudowie do ściany budynków, przy ulicy B. [...] i B. [...] nowo projektowanej plomby mieszkaniowej". W skardze skierowanej do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podniesiono, że "wniosek o wstrzymanie powyższej inwestycji wpłynął do PINB we W. już [...] roku" i zwrócono uwagę, że "totalne lekceważenie ze strony PINB we W. przedmiotowej sprawy skutkowało i skutkuje przyzwoleniem na szereg bezprawnych (...) działań inwestora przekonanego o swojej bezkarności". Strona skarżąca oświadczyła, że ponieważ nie zauważyła "podjęcia znaczących działań w tej sprawie ani przez DINB, ani też przez PINB" pomimo wniesienia skargi dnia 17 marca 2011 r., zmuszona była sformułować uzupełnienie swojej skargi na bezczynność, w którym poinformowała "DINB we W., iż brak podjęcia w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. konkretnych działań zmierzających do wstrzymania w/w inwestycji doprowadził w chwili obecnej do sytuacji, w której to inwestor dokonał rażąco bezprawnego zamurowania okna wychodzącego bezpośrednio na ścianę nowo budowanej plomby mieszkaniowej". Podkreślono przy tym, że "jest to bezpośredni rezultat braku działań Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego wniosek o wstrzymanie powyższej inwestycji wpłynął już dnia 11 października 2010 roku". W tym stanie rzeczy strona skarżąca wniosła o "podjęcie przez DINB we W.właściwych czynności interwencyjnych i wstrzymanie realizacji przedmiotowej inwestycji oraz nakazanie (...) przywrócenia stanu poprzedniego". Strona skarżąca stwierdzając, że do dnia złożenia niniejszej skargi spotyka się "z ignorancją urzędników PINB we W. oraz DINB we W., a inwestycja jest realizowana zgodnie z zamierzeniami inwestora", zwróciła się "do WSA we Wrocławiu o bezzwłoczne wstrzymanie realizacji inwestycji, o nakazanie w trybie pilnym, zanim dojdzie do nieodwracalnych zmian w strukturze budynku – odkucia zamurowanego okna i przywrócenia stanu poprzedniego budynku oraz o wyciągnięcie stosownych konsekwencji wobec winnych uchybień urzędników". Do skargi z dnia 29 marca 2011 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dołączono skierowane do D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma z dnia 8 lutego 2011 r. i z dnia 17 marca 2011 r. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W.wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że została ona skierowana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z pominięciem drogi administracyjnej przewidzianej w art. 37 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stosownie do art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3), a w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania (§ 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż środkiem zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynność organu jest zażalenie z art. 37 kpa (por. np. postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 480/06, z dnia 18 września 2002 r. II SAB/Wr 15/02, z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SAB/Gd 8/97, z dnia 5 marca 1997 r. sygn. akt III SAB 47/96; postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 741/07). Bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia z art. 37 § 1 kpa, zażalenie można uznać za skuteczne w postępowaniu sądowym w przedmiocie bezczynności dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mówi art. 37 § 1 kpa. Okresem tym jest jeden miesiąc (art. 35 § 3 zdanie pierwsze kpa). Skarżąca wniosła skargę na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. B. we W. Z treści skargi zawierającej szczegółowy opis działań podejmowanych przez stronę skarżącą wynika, że przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie realizacji inwestycji przy ul. B. we W.nie było składane zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do organu wyższego stopnia. Nie wnikając zatem w zasadność żądania skargi podkreślić należy, iż – jak wyżej wskazano – przed wniesieniem skargi na bezczynność organu administracyjnego, podobnie jak na wydawane przez takie organy akty administracyjne, konieczne jest wyczerpanie przysługujących stronie środków odwoławczych. W niniejszej sprawie jednak przed wniesieniem skargi nie złożono przewidzianego w art. 37 § 1 kpa zażalenia. Stosownie zatem do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlegała odrzuceniu. Gdyby natomiast przyjąć, że z uwagi na fakt, iż strona skarżąca dnia 11 października 2010 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wstrzymanie przedmiotowej inwestycji, a następnie w dniach 8 lutego 2011 r. i 17 marca 2011 r. kierowała do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "skargę" i "uzupełnienie skargi" na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., wnoszone przez stronę skarżącą do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. pisma z dnia 8 lutego 2011 r. i z dnia 17 marca 2011 r. w istocie stanowiły zażalenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 kpa, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., to wniesiona w niniejszej sprawie skarga również podlegała odrzuceniu. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, to jest w sprawach na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. w szczególności postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 21/09 – LEX nr 504035), z powyższych regulacji wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powołanych wyżej przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Stosownie do treści przywoływanego już wyżej art. 37 § k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Organ ten uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Wniesienie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. ma zatem na celu likwidację bezczynności organu administracyjnego w trybie administracyjnym. Ponadto wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 p.p.s.a.). Przepis art. 37 k.p.a. nie określa w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia ma zażalenie to rozstrzygnąć. Natomiast zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym zarówno w literaturze jak i orzecznictwie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. przyjmuje formę postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to ma charakter wpadkowy (incydentalny), a zatem nie kończy postępowania w sprawie i nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Nie jest to więc postanowienie podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest to również inny akt lub czynność organu dotycząca przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1995 r. sygn. akt I SAB 86/94, ONSA 1996/1/39 r., z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt I SAB 246/00 LEX 78952, wyroki NSA z 12 kwietnia 2001 r. sygn. akt IV SA 1866/00 ONSA 2002/4/144 oraz z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99 ONSA 2002/3/116). W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że skoro na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to tym samym skarga ta nie przysługuje na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w tym także na niewyrażeniu stanowiska przez ten organ w formie postanowienia. W tym stanie rzeczy – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji postanowienia.