II SA/Bk 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010r. (nr [...]) Wojewoda P., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta W.– budowa cmentarza w Ś. W. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w wyniku analizy przedmiotowej uchwały stwierdzono istotne naruszenia prawa, wynikające z błędnej interpretacji i zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z §3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis §7 stanowi z kolei, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Na tle powyższych regulacji organ wyjaśnił, że cmentarz w Ś. W. jest cmentarzem nowozakładanym, a jego lokalizacja powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiedzkich. Tymczasem w kontrolowanej uchwale (w tekście i załączniku graficznym) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, a przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez sfery ochrony sanitarnej, będącej w istocie jego integralną częścią. Dalej organ nadzoru podkreślił, że przy ustalaniu granic planu zastosowanie mają przepisy m.in. art. 1, 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego (tj. z obszaru objętego tym planem) stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie określić w planie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Powołując się na ustawowy obowiązek wyznaczenia stref, które wykraczają swoim zasięgiem poza granice opracowania planu, organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczna jest zmiana granic opracowania planu, tak, by strefy ochronne zawierały się w nowych granicach opracowania. Za istotne naruszenie prawa organ nadzoru uznał również fakt, iż niewłaściwie odzwierciedlono na rysunku planu zapis dotyczący ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej 1 KX. Nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczono bowiem na rysunku planu w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX, tymczasem w teście planu w § 8 pkt 2, ustalono, nieprzekraczalną linię zabudowy na 20 m od linii rozgraniczającej tereny 1 KX. Powołując się zaś na art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru wywiódł, że zarówno ustalenia rysunkowe planu, jak i ustalenia tekstowe planu dla danego terenu są integralnie ze sobą powiązane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Przeprowadzone postępowanie nadzorcze wykazało natomiast, że część tekstowa uchwały nie ma odzwierciedlenia w części graficznej planu. Na podstawie wskazanych okoliczności organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, powodującego nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w W. zarzucając mu naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie występują naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 września 2010r. Skarżący przyznał wprawdzie, że warunek usytuowania cmentarza w odległości 150 m (50 m) od zabudowań nie został w uchwalonym planie zachowany, tym niemniej, jego zdaniem, nie ma obowiązku, aby w planie uwzględniać strefę ochrony sanitarnej wokół cmentarza. Przepis § 3 rozporządzenia odnosi się bowiem tylko do lokalizacji (powiększenia) cmentarza i zachowania określonych parametrów. Stąd też interpretacja organu nadzoru, że wskazany przepis powoduje ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich i nakłada obowiązek wprowadzenia do planu strefy ochrony sanitarnej nie znajduje podstaw w językowym sformułowaniu przepisu i wykracza poza ustawową delegację do jego wydania. Podstawą do wprowadzenia żądanej strefy ochrony sanitarnej cmentarza na terenach sąsiadujących nie może być też, zdaniem skarżącego, przepis art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się z kolei do rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i rysunkową skarżący uznał ją za omyłkę, nieistotne naruszenie prawa, które nie upoważniało do stwierdzenia nieważności uchwały. W ocenie skarżącego na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut niezgodności zapisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią rysunkową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Konkludując skarżący wywiódł, że oznaczenie strefy ochrony sanitarnej poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest możliwe, bowiem miejscowy plan opracowuje się dla danego obszaru i nie można go powiększać. Tym bardziej, że obszar objęty planem musi pokrywać się z obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej, a mianowicie w jej załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż lokalizacja nowego cmentarza powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich. Przyjęte zaś granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez strefy ochrony sanitarnej będącej w istocie jego integralną częścią. Dalej wyjaśniono, że o wymaganych granicach miejscowego planu rozstrzyga organ sporządzający ten plan, stąd też wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z takiego planu stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zaś w miejscowym planie obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust.2 ustawy skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zakres i procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zostały szczegółowo określone w art. 14 – 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów powodują nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne jest, iż w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253). Analiza kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta W.– budowa cmentarza w Ś. W., w tym załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego tym planem, pozwala na stwierdzenie, iż przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim zasadny jest zarzut organu nadzoru, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze objętym tym planem - cmentarza, wynikających z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., nr 52, poz. 315). Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w przedmiotowej sprawie będą to ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3); cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1). Na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy Minister Gospodarki Komunalnej w dniu 25 sierpnia 1959r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia obowiązuje ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Powyższą zasadę konkretyzuje § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza i stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Z regulacji tej wynika, że zasadą jest, iż minimalna odległość cmentarza od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, dopuszczalne jest zmniejszenie powyższej minimalnej odległości do 50m. Opisane regulacje powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści przedmiotowego planu miejscowego. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się bowiem, jak rozumuje to skarżąca, do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. Tymczasem ani w części tekstowej uchwały ani na załączniku graficznym planu nie przewidziano wokół strefy grzebalnej strefy ochrony sanitarnej cmentarza, będącej w istocie jego integralną częścią. Brak ustalenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że przedmiotowy plan miejscowy narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 23 czerwca 2008r., II SA/Kr 488/08, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008r. (II OSK 114/08) stwierdzając, że brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek zamieszczenia warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu musi, bowiem być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń. Tymczasem w treści kwestionowanej uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza w Ś. W. Kwestionowana w przedmiotowej sprawie uchwała obarczona jest także innym, istotnym naruszeniem prawa, polegającym na niewłaściwym odzwierciedleniu na rysunku planu zapisu dotyczącego ustaleń dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC, co do nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczającej 1 KX. Nieprzekraczalną linię zabudowy oznaczono, bowiem na rysunku planu w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX, tymczasem w teście planu w § 8 pkt 2 nieprzekraczalna linia zabudowy ustalona jest na 20 m od linii rozgraniczającej tereny 1 KX. Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak wynika z powyższego integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego planem. Zarówno więc ustalenia rysunkowe planu, jak i ustalenia tekstowe planu dla danego terenu są integralnie ze sobą powiązane i powinny w całości zawierać się w granicach planu miejscowego. Ponadto, jak stanowi § 2 pkt 2 – 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projektem planu jest projekt tekstu i rysunku planu miejscowego, przez co rysunek powinien obowiązywać w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Odnosząc powyższe regulacje na grunt przedmiotowej sprawy, zgodzić się należy z organem nadzoru, że część tekstowa przedmiotowej uchwały w zakresie zapisu ustalającego dla terenu oznaczonego symbolem 1ZC nieprzekraczalną linię zabudowy na 20 m od linii rozgraniczającej 1 KX, nie ma odzwierciedlenia w części graficznej planu, na której nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona została w odległości około 5 m od wschodniej granicy terenu KX. Powyższą rozbieżność, wbrew stanowisku skarżącej Rady, stanowi istotne naruszenia prawa. Konkludując powyższe rozważania zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w W. z [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części miasta W.– budowa cmentarza w Ś. W., została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.