II SA/Bk 31/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w W. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2010r. (nr [...]) Wojewoda P., na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części gminy W.– powiększenie cmentarza prawosławnego. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż w wyniku analizy przedmiotowej uchwały stwierdzono istotne naruszenia prawa, wynikające z błędnej interpretacji i zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m, odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Przepis §7 stanowi z kolei, że przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Na tle powyższych regulacji organ wyjaśnił, że lokalizacja cmentarza powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, tymczasem w kontrolowanej uchwale (w tekście i załączniku graficznym) brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej kwestii, a przyjęte granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez sfery ochrony sanitarnej, będącej w istocie jego integralną częścią. Dalej organ nadzoru podkreślił, że przy ustalaniu granic planu zastosowanie mają przepisy m.in. art. 1, 14 i 15 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego (tj. z obszaru objętego tym planem) stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o p.z.p., który nakazuje obligatoryjnie określić w planie miejscowym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Powołując się na ustawowy obowiązek wyznaczenia stref, które wykraczają swoim zasięgiem poza granice opracowania planu, organ nadzoru stwierdził, że w przedmiotowej sprawie konieczna jest zmiana granic opracowania planu, tak, by strefy ochronne zawierały się w nowych granicach opracowania. Końcowo, powołując się na § 7 rozporządzenia, organ nadzoru wyjaśnił, że wprawdzie przepisów rozporządzenia (w tym § 3) nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jednakże, aby przepis ten miał zastosowanie muszą być spełnione dwa warunki: brak sprzeciwu właściwego powiatowego inspektora sanitarnego w sprawie dalszego korzystania z cmentarza oraz warunek, iż utworzenie strefy ochrony sanitarnej uniemożliwiałoby korzystanie z już istniejącego cmentarza. W związku z tym, iż Rada Miejska nie spełniła drugiej przesłanki, brak było podstawy prawnej do pominięcia zastosowania § 3 rozporządzenia. Na podstawie wskazanych okoliczności organ wywiódł, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, powodującego nieważność uchwały Rady Miejskiej w całości. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w W. zarzucając mu naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie. W uzasadnieniu podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie nie występują naruszenia uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 30 września 2010r. Skarżący przyznał wprawdzie, że warunek usytuowania cmentarza w odległości 150 m (50 m) od zabudowań nie został w uchwalonym planie zachowany, tym niemniej, jego zdaniem, nie ma obowiązku, aby w planie uwzględniać strefę ochrony sanitarnej wokół cmentarza. Przepis § 3 rozporządzenia odnosi się bowiem tylko do lokalizacji (powiększenia) cmentarza i zachowania określonych parametrów. Stąd też interpretacja organu nadzoru, że wskazany przepis powoduje ograniczenia w korzystaniu z terenów sąsiednich i nakłada obowiązek wprowadzenia do planu strefy ochrony sanitarnej nie znajduje podstaw w językowym sformułowaniu przepisu i wykracza poza ustawową delegację do jego wydania. Podstawą do wprowadzenia żądanej strefy ochrony sanitarnej cmentarza na terenach sąsiadujących nie może być też, zdaniem skarżącego, przepis art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego na uwzględnienie nie zasługuje też zarzut niezgodności zapisów części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z częścią rysunkową Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. Konkludując skarżący wywiódł, że oznaczenie strefy ochrony sanitarnej poza obszarem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w rozstrzygnięciu nadzorczym nie jest możliwe, bowiem miejscowy plan opracowuje się dla danego obszaru i nie można go powiększać. Tym bardziej, że obszar objęty planem musi pokrywać się z obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej, a mianowicie w jej załączniku graficznym przedstawiającym granice obszaru objętego projektem planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podkreślił, że nie ulega wątpliwości, iż powiększenie istniejącego cmentarza prawosławnego powoduje ograniczenia w zakresie dopuszczalnych warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenów sąsiednich. Przyjęte zaś granice planu miejscowego uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza bez strefy ochrony sanitarnej będącej w istocie jego integralną częścią. Dalej wyjaśniono, że o wymaganych granicach miejscowego planu rozstrzyga organ sporządzający ten plan, stąd też wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z takiego planu stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak zaś w miejscowym planie obligatoryjnych elementów określonych w art. 15 ust.2 ustawy skutkuje wadliwością całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Zakres i procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zostały szczegółowo określone w art. 14 – 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów powodują nieważność uchwały w całości lub w części (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Istotne jest, iż w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). W doktrynie akcentuje się, że zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 160, s. 253). Analiza kontrolowanej w niniejszej sprawie uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części gminy W.– powiększenie cmentarza prawosławnego, w tym załącznika graficznego przedstawiającego granice obszaru objętego tym planem, pozwala na stwierdzenie, iż przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko organu jest w pełni uzasadnione i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim zasadny jest zarzut organu nadzoru, że przedmiotowy plan miejscowy narusza obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół istniejącego na obszarze objętym tym planem - cmentarza, wynikających z przepisów ustawy z 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2000r. Nr 23, poz. 295 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959r., nr 52, poz. 315). Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach planu miejscowego określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w przedmiotowej sprawie będą to ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Z ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (art. 3); cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1). Na podstawie delegacji zawartej w art. 5 ust. 3 ustawy Minister Gospodarki Komunalnej w dniu 25 sierpnia 1959r. wydał rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia obowiązuje ogólna zasada, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Powyższą zasadę konkretyzuje § 3 ust. 1 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza i stanowi, że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Jak stanowi z kolei § 7 tej regulacji, przepisów niniejszego rozporządzenia nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, a właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. Wymieniony przepis dopuszcza zatem, pod pewnymi warunkami, odstępstwa od ogólnych wymogów dla istniejących już cmentarzy. Kwestionowana w niniejszej sprawie uchwała dotyczy wprawdzie powiększenia istniejącego już cmentarza, jednakże, jak słusznie wywodzi organ nadzoru, przepis § 7 rozporządzenia (wyłączający wymóg utworzenia strefy ochrony sanitarnej cmentarza) będzie miał zastosowanie wówczas, gdy spełnione zostaną dwa warunki. Po pierwsze, właściwy powiatowy inspektor sanitarny nie wniesie sprzeciwu w sprawie dalszego korzystania z cmentarza, po drugie, ustalenie, iż utworzenie strefy ochrony sanitarnej uniemożliwiałoby korzystanie z już istniejącego cmentarza. Pierwszy z omówionych warunków został w przedmiotowej sprawie spełniony, albowiem powiatowy inspektor sanitarny pozytywnie uzgodnił przedmiotowy plan miejscowy, nie wnosząc zastrzeżeń dotyczących korzystania z istniejącego cmentarza. Jednakże Rada Miejska w W. nie wykazała, aby zastosowanie warunków sanitarnych z § 3 ust.1 rozporządzenia uniemożliwiło korzystanie z istniejącego cmentarza. Tym samym, jak słusznie podkreślił organ nadzoru, brak było podstawy prawnej do pominięcia w kwestionowanej uchwale zastosowania § 3 rozporządzenia. Opisana regulacja powinna zatem znaleźć odzwierciedlenie w treści przedmiotowego planu miejscowego. Lokalizacja cmentarza nie ogranicza się bowiem, jak rozumuje to skarżąca, do terenu, na którym znajdować się będzie strefa grzebalna, ale obejmuje również obszar stref ochrony sanitarnej, o których mowa w rozporządzeniu. Tymczasem ani w części tekstowej uchwały ani na załączniku graficznym planu nie przewidziano wokół strefy grzebalnej strefy ochrony sanitarnej cmentarza, będącej w istocie jego integralną częścią. Brak ustalenia ze wszystkich stron powiększonego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że przedmiotowy plan miejscowy narusza wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu oraz wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: WSA w Krakowie w wyroku z 23 czerwca 2008r., II SA/Kr 488/08, dostępny w elektronicznej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008r. (II OSK 114/08) stwierdzając, że brak określenia w tekście planu miejscowego ograniczeń, jakie wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów dla terenów w sąsiedztwie cmentarza, stanowi naruszenie art. 15 ust.2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek zamieszczenia warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu musi, bowiem być przestrzegany przez zapis w planie w formie czytelnej, choćby sygnalizującej istnienie ograniczeń. Tymczasem w treści kwestionowanej uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu terenów położonych w sąsiedztwie obszaru cmentarza prawosławnego. Konkludując powyższe rozważania zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w W. z [...] września 2010r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu części gminy W.– powiększenie cmentarza prawosławnego, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzenia planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalono.