II GSK 1717/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Dariusz Skupień (spr.) Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2837/10 w sprawie ze skargi A. Ł. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A. Ł. 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011r.,VSA/Wa 2837/10 objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Ł. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżący złożył do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013. W dniach 14 maja oraz 10 czerwca 2010 r. zostały przeprowadzone przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR czynności kontrolne w gospodarstwie wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. ARiMR poinformowała A. Ł. o odmowie przyznania pomocy, z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 2 ust. 1 pkt 1 i § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 193, poz. 1397 ze zm.), dalej jako: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. Organ z raportu z czynności kontrolnych PROW na 2007-2013 z przeprowadzonej na miejscu wizytacji oraz z wniosku o oszacowanie szkód powstałych w gospodarstwie rolnym w wyniku niekorzystnego zjawiska atmosferycznego wywiódł, że żywotność ekonomiczna gospodarstwa skarżącego nie osiąga wymaganego poziomu 4 ESU. W wyniku rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ARiMR w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdziła, że w sprawie nie doszło do takiego naruszenia. Skargę na informację z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł A. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z § 2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. jednym z warunków ubiegania się o przyznanie dofinansowania w ramach działania "Modernizacja gospodarstw rolnych" jest osiągnięcie przez gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dofinansowanie wielkości ekonomicznej stanowiącej równowartość co najmniej 4 ESU (European Size Unit -Europejska Jednostka Wielkości Ekonomicznej). Sygn. akt II GSK 1717/11 Składając w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosek o dofinansowanie skarżący zadeklarował w Planie Rozwoju Gospodarstwa wielkość ekonomiczną gospodarstwa w roku bazowym 2008 na poziomie 0,89 ESU (3,33 ha kukurydzy na ziarno). W wyniku uzupełnienia wniosku zadeklarował wartość ESU w roku 2008 na poziomie 4,43 (14,48 ha kukurydzy na ziarno i 0,40 ha ogórków gruntowych). Plan Rozwoju Gospodarstwa zawierał również określenie powierzchni upraw na kolejne lata do 2016 r. Ze złożonego przez wnioskodawcę w ARiMR w dniu 19 kwietnia 2010 r. Planu Rozwoju Gospodarstwa wynikało, że w 2010 r. miał on uprawiać 14,52 ha pszenicy, 34,19 ha owsa i 22,70 ha łąki, nie planował natomiast uprawy kukurydzy. Natomiast ze znajdującego się w aktach administracyjnych (k. 507) załącznika do złożonego przez skarżącego dnia [...] czerwca 2010 r. w Urzędzie Miejskim w R. wniosku o oszacowanie szkód powstałych w gospodarstwie rolnym w okresie od 14 do 21 maja 2010 r. na skutek deszczu nawalnego i powodzi wynikało, że A. Ł. zgłosił, iż w jego gospodarstwie zniszczeniu w 100% uległy łąki o pow. 57,12 ha oraz w 50% 9,98 ha kukurydzy. WSA stwierdził, że organ trafnie zauważył rozbieżność występującą pomiędzy planowaną strukturą upraw zgłoszoną w Pianie Rozwoju Gospodarstwa, a uprawami z wniosku o oszacowanie szkód. W celu potwierdzenia faktycznego zakresu produkcji w stosunku do oświadczeń składanych w toku postępowania o przyznanie pomocy ARiMR podjęła próbę przeprowadzenia kontroli na miejscu w gospodarstwie. Przeprowadzenie kontroli w dniach 14 maja 2010 r. i 10 czerwca 2010 r. nie powiodło się ze względu na obfite opady deszczu, powódź i zalanie gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Skontrolowano tylko 9 działek. Zdaniem WSA wobec faktu wskazania we wniosku o oszacowanie szkód, prowadzenia innego rodzaju upraw niż wskazane w planie rozwoju gospodarstwa na 2010 r. (złożonym w ARiMR w kwietniu 2010 r, kiedy to opisane w planie uprawy powinny rosnąć na polach) należało uznać, że oświadczenie wnioskodawcy nie było wiarygodne. Wskazywanie przez wnioskodawcę w różnych dokumentach różnych powierzchni i rodzajów upraw, przy jednoczesnym braku możliwości weryfikacji przez ARiMR powierzchni i rodzajów upraw w terenie, sprawiło, że organ rozpoznający wniosek nie miał podstaw do uznania, że wnioskodawca wykazał, iż jego gospodarstwo spełnia określone przepisami kryterium dochodowości. Sąd uznał też, że spowodowanie szkód w uprawach na skutek działania siły wyższej mogło być okolicznością usprawiedliwiającą niedochodzenie od beneficjenta zwrotu otrzymanej pomocy (art. 47 Rozporządzenia Nr 1974/2006), nie mogło natomiast stanowić podstawy zwolnienia z obowiązku spełnienia kryteriów niezbędnych Sygn. akt II GSK 1717/11 do przyznania dofinansowania. W związku z powyższym Sąd I instancji orzekł powołując w podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. Ł. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności: - § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.,), dalej jako: ustawa z dnia 7 marca 2007 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a w konsekwencji niewłaściwą ocenę przeprowadzonej kontroli przez zaakceptowanie nieprawidłowych ustaleń kontroli a przez to zaakceptowanie nieprawidłowej powierzchni upraw, 2) prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności istotnej dla sprawy polegającej na zniszczeniu upraw rolnych w wyniku powodzi przez co zmniejszeniu powinna ulec powierzchnia gospodarstwa rolnego, przyjęta do obliczenia Europejskiej Jednostki Wielkości Ekonomicznej, W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że w toku postępowania kontrolnego prowadzonego przez ARiMR osoby działające z jej upoważnienia dwukrotnie usiłowały dokonać kontroli upraw w gospodarstwie, jednak każda z prób okazała się nieskuteczna z uwagi na zalanie gospodarstwa skarżącego przez wodę. Sporządzono jednak protokół kontroli, wedle którego kontrola została przeprowadzona, wbrew uwagom, że przeprowadzenie kontroli jest niemożliwe w wyniku zalania gospodarstwa. Organ nie przystępował do dalszych czynności kontrolnych. Według skarżącego przyjęcie, że jego gospodarstwo nie osiąga wymaganej żywotności ekonomicznej wynika z błędnego ustalenia powierzchni, z której należy obliczać prowadzoną produkcję rolną. Obliczenie żywotności ekonomicznej gospodarstwa powinno bowiem bazować na dochodach osiągniętych z jego części, która nie ucierpiała na skutek powodzi. Ustalanie żywotności ekonomicznej na podstawie dochodu z niego osiągniętego i odniesienie go do ogólnej powierzchni gospodarstwa (objętej powodzią i niezniszczonej) powodowało, że zostały naruszone zasady dotyczące obliczenia jednostki ESU, a sytuacja skarżącego została bezpodstawnie pogorszona. Jednocześnie jako nieprawidłowe wnoszący skargę Sygn. akt II GSK 1717/11 kasacyjną ocenił ustalenia Sądu, który przyjął, że okoliczność zalania gospodarstwa powoduje wyłącznie nieobciążanie beneficjenta obowiązkiem zwrotu pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest więc weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por, H, Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 238-240; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r, sygn. akt FSK 2706/04; -wyrok NSA z dnia 13 lutego 2007 r, sygn. akt II FSK 329/06). Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc przeprowadzona w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy na wstępie, że z treści tego przepisu wynika, iż o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowo administracyjnej. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między podnoszonym w skardze kasacyjnej naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia. Sygn. akt II GSK 1717/11 Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wzw. z art. 133 § 1 p.p.s.a stwierdzić należy ,że nie jest on zasadny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi że "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Z treści sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia wynika, że wydając wyrok nie oparł się jedynie na treści aktów wydanych przez organy ale zapoznał się także z aktami prowadzonego przez organy postępowania, na co wskazuje dokonana przez Sąd analiza Planu Rozwoju Gospodarstwa z dnia [...] kwietnia 2010 r., oraz złożonego [...] czerwca 2010 r. w Urzędzie Miejskim w R. wniosku o oszacowanie szkód powstałych w gospodarstwie rolnym skarżącego w okresie od 14 do 21 maja 2010 r. Natomiast podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia sposobu ustalania liczby hektarów, na podstawie których wyliczana jest ilość ESU, nie ma związku z regulacją zawartą w art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut z art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnego przeczytania akt, co może stanowić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r., sygn. akt II FSK 558/09, cbois.nsa.gov.pl). Podzielić natomiast należało zarzut naruszenia przez Sąd S instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., stanowi on, że pomoc przyznaje się osobie fizycznej, która spełnia warunki określone w § 2 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6 z zastrzeżeniem § 2 ust. 3, i której został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o Krajowym Systemie Ewidencji Producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Organy odmawiając przyznania skarżącemu pomocy finansowej ze środków unijnych stwierdziły, że nie spełnia on wymogu posiadania gospodarstwa rolnego o wielkości ekonomicznej co najmniej 4 ESU - § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Jednak organy w odmowie przyznania pomocy z dnia [...] sierpnia 2010 r., jak również w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., stwierdzającym, że w sprawie nie doszło do Sygn. akt II GSK 1717/11 naruszenia prawa, nie przeprowadziły żadnych wyliczeń, tylko arbitralnie przyjęły brak spełnienia przez skarżącego wymogu z § 2 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia. Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na wystąpienie różnicy pomiędzy planowaną strukturą upraw zgłoszonych w Planie Rozwoju Gospodarstwa a uprawami zawartymi we wniosku skarżącego o oszacowanie szkód, jednak wykazane różnice nie były podstawą do odmowy przyznania pomocy finansowej. Stanowiły one i słusznie, podstawę do przeprowadzenia kontroli, jednak kontrola ta nie została zakończona z powodu skarżącego, a z uwagi na złą pogodę. Nie można wbrew sugestiom Sądu przyjąć, że skarżący naruszył regulację art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., gdyż ze zgromadzonego materiału nie wynika, aby nie składał wyjaśnień lub coś zataił. Wręcz przeciwnie to skarżący w trakcie prowadzonej kontroli przedstawił organowi złożony przez niego wraz z załącznikami wniosek o oszacowanie szkód. Istotny, popełniony przez organy oraz Sąd i instancji błąd dotyczył naruszenia prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., polegający na błędnej jego wykładni. Organy i Sąd I instancji przyjęły przy ustalaniu sposobu wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa jego rzeczywistą a nie statystyczną wielkość ekonomiczną gospodarstwa. Jest ona natomiast wyliczana w oparciu o Regionalne Współczynniki Standartowych Nadwyżek Bezpośrednich i polega na pomnożeniu areału poszczególnych upraw przez ich współczynnik. Istotne jest to, że standartowa nadwyżka bezpośrednia odzwierciedla przeciętne warunki produkcyjne w gospodarstwach rolnych funkcjonujących w danym regionie. Taki sposób wyliczenia wielkości ekonomicznej gospodarstwa wynika z instrukcji wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, do której zastosował się przy wypełnianiu wniosku skarżący. Organy jak również Sąd I instancji powinny rozważyć, czy przy wyliczaniu wielkości ekonomicznej gospodarstwa nie należy posłużyć się danymi wskazanymi przez skarżącego w złożonym przez niego wniosku o oszacowanie szkód. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ten problem zauważył. W ostatnim zdaniu pisma z dnia [...] czerwca 2010 r., kierowanego do Dyrektora Departamentu Działań pytał się między innymi o to "czy wniosek o oszacowanie szkód może być podstawą do obliczenia ESU" (k. 516). Departament Działań Inwestycyjnych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie udzielił na to pytanie odpowiedzi (k. 517 akt). Sygn. akt II GSK 1717/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę oceni legalność zaskarżonej czynności uwzględniając zaprezentowany powyżej pogląd. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. [pic] [pic] [pic]