III SA/Lu 160/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A.S." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na informację L.Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w L. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego rozstrzygnięcia protestu oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. , znak [...], L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w L. (dalej Agencja) poinformowała wnioskodawcę – A. Sp. z o.o., o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie pt. "Zakup nowych technologii dźwiękowych szansą na poprawę jakości imprez kulturalnych w województwie l.", złożonego w odpowiedzi na konkurs nr 04/RPOWL/1.5/2010, w ramach Osi Priorytetowej I: Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania/ Poddziałania 1.5 RPO WL 2007-2013. W ocenie Agencji projekt nie spełnia kryterium techniczno-ekonomicznego określonego jako: "projekt jest wykonalny pod względem finansowym, tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym: wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania". W związku z tym projekt został odrzucony na etapie oceny merytorycznej. W uzasadnieniu Agencja wskazała, że na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów nie jest on w stanie pozyskać środków kredytowych, które są wskazane jako jedno ze źródeł finansowania inwestycji. Dokonana analiza bilansu finansowego spółki za 2009 r. wskazuje, że firma posiada ujemne kapitały własne, a poziom zobowiązań przekracza wartość księgową aktywów. Ponadto poziom straty za 2009 r. jest ponad dwukrotnie wyższy od kapitału podstawowego spółki. Wnioskodawca w części opisowej wniosku nie wyjaśnia w jaki sposób pokryje straty za 2009 r. Zakłada jedynie, że pozyska do realizacji inwestycji środki ze źródeł zewnętrznych. We wniesionym proteście Spółka A. podniosła, że odrzucenie złożonego projektu narusza wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) zasadę równego traktowania beneficjentów pomocy. Wnioskodawca powołał się na pismo skierowane przez Agencję do innego podmiotu, aplikującego o pomoc w ramach konkursu 09/RPOWL/1.2/2009, w którym to wezwano wnioskującego o uzupełnienie braków w zakresie kryterium oceny techniczno-ekonomicznej "projekt jest wykonalny po względem finansowym: tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania." Natomiast przedmiotowa Spółka przy ocenie przez Agencję takiego samego kryterium merytorycznego nie została wezwana do dostarczenia dodatkowych dokumentów świadczących o posiadaniu środków finansowych niezbędnych do realizacji projektu. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., znak [...], L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości uznała protest wniesiony przez wnioskodawcę za niezasadny. Uzasadniając rozstrzygnięcie protestu Agencja wskazała, że stosownie do art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ogłoszenie konkursu nr 04/RP OWL/1.5/2010, opublikowane zostało na stronie internetowej [Agencji] w dniu 18 maja 2010 r. Dodatkowo, poza informacjami wymaganymi powyższym przepisem prawa zostało umieszczone zawiadomienie, że "szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie L. Agencji Wspierania Przedsiębiorczości." Ocena kryterium "projekt jest wykonalny pod względem techniczno-finansowym, tzn. określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane i niekwalifikowane oraz źródła ich finansowania" dokonywana jest na podstawie wniosku rozumianego jako formularz wniosku oraz załączniki. W szczególności ocena przedmiotowego kryterium odwołuje się do Załącznika nr 6: "Kopie dokumentów potwierdzających sytuację finansową Wnioskodawcy". Ponadto, zgodnie z "Instrukcją wypełniania załączników...", w ramach Załącznika Nr 18, wnioskodawca powinien dołączyć wszelkie inne załączniki, które mogą okazać się pomocne w należytej ocenie przedstawionego wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca miał zatem możliwość przedstawienia w ramach wniosku załączników, dających Komisji Oceny Projektów podstawy weryfikacji oświadczeń dotyczących finansowej wykonalności projektu. W świetle przedmiotowego kryterium oceny projektu oceniający weryfikuje możliwości finansowe wnioskodawcy związane z realizacją projektu. Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Oceniający nie może uznać oświadczeń wnioskodawcy bez ich oceny na podstawie treści wniosku. Treść przywoływanego kryterium w ocenie Agencji jednoznacznie wskazuje, że wymóg wykazania środków finansowych na realizację projektu nie ma charakteru obowiązku formalnego. Udokumentowanie spełnienia tego kryterium nie jest warunkiem niezbędnym do uznania aplikacji za poprawną formalnie. Agencja wskazała, iż przedsiębiorcy konkurujący o ograniczone wartością alokacji przyjętej dla danego konkursu środki publiczne winni są wykazać, że przedkładane przez nich projekty są wykonalne, w tym pod względem finansowym – zgodnie z ustanowionymi przez Komitet Monitorujący kryteriami, a nie, że w przyszłości wnioskodawca zgromadzi odpowiednie środki finansowe. Podniesiony przez wnioskodawcę zarzut, iż nie został wezwany do uzupełnienia wniosku Agencja uznała za nieuzasadniony ze względu na to, że negatywna ocena projektu została dokonana na etapie oceny merytorycznej. Agencja podkreśliła, że w przedmiotowej sprawie powołany został asesor zewnętrzny, którego opinia, zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców, została wzięta pod uwagę przy dokonywaniu oceny. Agencja wskazała także, że dokumenty wykazujące zapewnienie środków powinny być objęte pierwotnie składanym wnioskiem. W tych okolicznościach zdaniem Agencji, po dokonaniu oceny zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców, należało uznać, iż projekt nie spełnia określonego kryterium merytorycznego oceny techniczno-ekonomicznej wobec braku wykazania przez Wnioskodawcę w treści aplikacji, że ma zapewnione środki finansowe na jego realizację. W skardze do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie protestu A. Spółka z o.o. w L. podniosła zarzut naruszenia zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców będących w takiej samej sytuacji prawnej. Zdaniem skarżącego Agencja przy ocenie projektów stosuje niejasne reguły oceny, przez co jednych wnioskodawców wzywa do uzupełnienia dokumentacji potwierdzającej wykonalność finansową projektu, natomiast innym w tym skarżącej, prawa tego odmówiono, odrzucając jej wniosek. Skarżąca spółka nie twierdzi, że w ocenie wniosku innego wnioskodawcy popełniono błąd, ale w jego ocenie, w obu przypadkach Agencja powinna umożliwić uzupełnienie dokumentów złożonego projektu. W odpowiedzi na skargę L. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu protestu. W ocenie Agencji treść skargi nie obejmuje zarzutów dotyczących sposobu oceny kryterium ze względu na które doszło do odrzucenia wniosku. Kryteria wyboru projektów są objęte ogłoszeniem konkursu, a zatem jego uczestnik nie może zasłaniać się ich nieznajomością. Wnioskodawca miał możliwość przedstawienia w ramach wniosku załączników pozwalających na weryfikację oświadczeń objętych treścią aplikacji oraz wykazujących zapewnienie finansowania projektu. Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu, nie, że w przyszłości będzie mógł je uzyskać. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola zgodności z prawem oceny projektu w badanej sprawie prowadzi do konkluzji, że ocena została przeprowadzona w sposób nienaruszający obowiązujących przepisów prawa. Istota sporu prawnego pomiędzy stronami sprowadza się w głównej mierze do oceny prawidłowości zastosowania przez Agencję kryterium wykonalności projektu pod względem finansowym, opartego na analizie czy projekt określa rodzaje nakładów do poniesienia, w tym wydatki kwalifikowane oraz źródła ich finansowania. Argumentacja skarżącej przebiega dwutorowo. Po pierwsze zmierza do wykazania, że odrzucenie wniosku było niezasadne przed wezwaniem skarżącego do uzupełnienia wniosku o dokumentację potwierdzającą wykonalność finansową wniosku. Po drugie, skarżąca zarzuca Agencji naruszenie zasady równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Odnosząc się do charakteru kryterium, które zadecydowało o odrzuceniu wniosku skarżącej należy jednoznacznie stwierdzić, że ma ono charakter merytoryczny. Kryteria wyboru projektów w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013, dostępne publicznie jako dokumentacja konkursu, jednoznacznie umiejscawiają wzmiankowane kryterium wśród kryteriów merytorycznych oceny techniczno-ekonomicznej. Z innego dokumentu wchodzącego w skład dokumentacji konkursowej (czyli systemu realizacji w rozumieniu art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju), tzn. Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013 wynika, że przedmiotem oceny merytorycznej są wnioski o dofinansowanie uznane za kompletne i spełniające kryteria oceny formalnej. Ocena merytoryczna jest dwuetapowa: ocena techniczno-ekonomiczna i ocena strategiczna. Ocenie strategicznej poddawane są tylko te wnioski, które przeszły pozytywnie ocenę techniczno-ekonomiczną. Ocena techniczno-ekonomiczna opiera się na metodzie zerojedynkowej, która zakłada spełnienie lub niespełnienie kryterium (wartości: TAK/NIE). Niespełnienie któregokolwiek z wymaganych kryteriów (po ewentualnych dodatkowych wyjaśnieniach) powoduje odrzucenie wniosku. Wytyczne szczegółowo określają możliwe sposoby postępowania z wnioskiem w ramach oceny techniczno-ekonomicznej przez specjalistów wchodzących w skład komisji oceny projektów. W ramach tej oceny możliwe jest podjęcie następujących działań: - stwierdzenie, że projekt jest wykonalny i przejście do dalszego etapu oceny (oceny strategicznej), - stwierdzenie, że projekt jest wykonalny, ale wymaga dodatkowych informacji lub wyjaśnień; - w uzasadnionych przypadkach zakwestionowanie wydatku wskazanego w projekcie jako koszt kwalifikowany i uznanie go jako wydatek niezasadny do celów projektu, a tym samym uznanie go jako koszt niekwalifikowany, nie odrzucając całego projektu, - stwierdzenie, że projekt jest zbyt skomplikowany i wymaga specjalistycznej wiedzy w zakresie np. branży budowlanej, analizy finansowej i ekonomicznej, ochrony środowiska itp., co wymaga zwrócenia się o wydanie opinii asesora (specjalisty zewnętrznego), asesor wydaje pisemną opinię dotyczącą określonego zagadnienia, nie dokonuje całościowej oceny projektu. W oparciu o opinię asesora / eksperta dotyczącą konkretnej części projektu, specjaliści KOP dokonują kompleksowej oceny projektu, - uznanie, że projekt jest niewykonalny pod względem technicznym lub ekonomicznym, czyli nie spełnia kryteriów techniczno-ekonomicznych zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący RPO WL 2007-2013. Bez wątpienia sporne kryterium ma charakter merytoryczny, co oznacza, że sposób postępowania w tym przypadku będzie odmienny niż w przypadku kryteriów formalnych, decydujących o dopuszczalności i formalnej poprawności wniosku. W przypadku kryteriów merytorycznych cały ciężar wykazania ich spełnienia spoczywa na wnioskodawcy. Kryteria te są znane wszystkim uczestnikom konkursu, a zatem wnioskodawca znając treść kryterium i jego istotną rolę w procedurze konkursowej winien sam uczynić wszystko, aby wykazać jego spełnienie. Zgodnie ze szczegółowym opisem Kryteriów wyboru projektów (w wersji obowiązującej w dacie ogłoszenia konkursu) sporne kryterium wykonalności projektu pod względem finansowym zmierza do oceny, czy opis projektu pozwala na jednoznaczne stwierdzenie co jest jego przedmiotem oraz czy wszystkie koszty kwalifikowane są jasno zdefiniowane przedmiotowo i ilościowo oraz możliwe do rozliczenia. Dodatkowo w kryterium tym ocenie podlega to, czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania. Oceniający weryfikuje możliwości finansowe wnioskodawcy związane z realizacją projektu. Wnioskodawca powinien wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. W przedmiotowej sprawie zastrzeżenia Agencji wzbudziła kwestia związana z oceną wykonalności projektu pod względem finansowym. Przede wszystkim wskazano na wartość projektu, która wynosi 1.381.040 złotych, natomiast w świetle załącznika nr 4, środki bieżące spółki, to kwota 42.900 złotych. W przedstawionym przez wnioskodawcę okresie obrachunkowym poniósł on stratę na sprzedaży w wysokości 160 tysięcy złotych. Analizując treść załączników do wniosku, należy stwierdzić zasadność argumentów Agencji wskazujących na brak wykazania przez Spółkę środków finansowych na realizację projektu. Tym bardziej, iż z bilansu finansowego na dzień 31 grudnia 2009 r. wynika, że firma posiada ujemny kapitał własny, a także, że zobowiązania jej przekraczają wartość posiadanych aktywów. Przedmiotowa spółka posiada minimalny kapitał zakładowy – 50 tys. zł i nie przewiduje jego podwyższenia w okresach objętych prognozą finansową. Wnioskodawca w części opisowej swojego wniosku nie wykazuje sposobu pokrycia strat za 2009 r., zakładając jedynie, iż na realizację projektu pozyska środki finansowe ze źródeł zewnętrznych . Zasadnie Agencja argumentuje, że oświadczenie to nie zostało wsparte żadnymi dokumentami, ani nawet wskazaniem nazwy banku czy kwoty kredytu. Wskazany stan finansów spółki podany w załącznikach do wniosku przy braku dokumentów potwierdzających realną możliwość uzyskania kredytu bankowego mogły stanowić podstawę zakwestionowania oświadczenia wnioskodawcy, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Jak wskazano w wyroku tutejszego Sądu z dnia 2 grudnia 2010 r. (I SA/Lu 831/10, dostępny w bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl), przywoływanym zresztą przez Agencję, wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania, kiedy wnioskujący wykaże ich rzeczywiste istnienie w treści formularza wniosku i załączników. Nie wystarczy tylko zaprezentować źródła finansowania w treści formularza wniosku. Nie wystarczy wskazać możliwość przyszłego zgromadzenia środków finansowych na pokrycie planowanych kosztów. Należy wykazać ich istnienie i rozmiar w sposób określony systemem realizacji programu operacyjnego, w treści formularza wniosku i załączników, tych wymaganych obligatoryjnie (część finansowa Biznes Planu, dokumenty potwierdzające sytuację finansową Wnioskodawcy), które stanowią o formalnej kompletności wniosku w rozumieniu kryteriów formalnych czy załączników składanych dodatkowo, które same nie stanowią o formalnej kompletności wniosku. Nie jest wystarczające tylko wskazanie we wniosku źródeł finansowania. We wniosku (w treści formularza wniosku) źródła finansowania planowanych kosztów zostają tylko zaprezentowane. Wnioskodawca powinien (ma obowiązek) następnie wykazać, że ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu, a nie, że w przyszłości będzie mógł je uzyskać, zgromadzić. To wykazanie podlega reżimowi określonemu systemem realizacji programu operacyjnego. Temu służą załączniki do formularza wniosku, które razem stanowią podstawę oceny czy wartość planowanych kosztów ma zapewnione finansowanie w zaprezentowanych we wniosku źródłach finansowania w rozumieniu rozpatrywanego kryterium merytorycznego, techniczno-ekonomicznego. Nietrafne są argumenty skarżącej zmierzające do wykazania, że odrzucenie jej wniosku nastąpiło przedwcześnie, gdyż Agencja powinna wezwać spółkę do złożenia dodatkowych dokumentów. Ocena wniosku skarżącej nastąpiła w oparciu o przedstawione przez nią dokumenty. Dokumenty te, wobec wskazanej wyżej treści, nie pozwalały na stwierdzenie, że wnioskodawca ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. Należy jeszcze raz podkreślić, że to na wnioskodawcy spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich kroków w celu wykazania spełnienia kryteriów określonych w dokumentacji konkursowej. Wnioskodawca nie był formalnie zobowiązany do składania dodatkowych, innych jeszcze dokumentów, określonych w Załączniku nr 18, było to tylko jego szczególne uprawnienie. Jednakże znając treść kryteriów oceny merytorycznej, dostępnych publicznie, bo wchodzących w skład dokumentacji konkursowej, wnioskodawca powinien mieć świadomość, że to na nim spoczywa obowiązek wykazania spełnienia wszystkich kryteriów oceny projektu, również w oparciu o dokumenty, których złożenie nie jest obowiązkowe. Dodatkowo trzeba wskazać, że wnioskodawca jest spółką nową, założoną w maju 2008 r., wykazującą już straty dwukrotnie przewyższające kapitał zakładowy spółki. Kapitał zakładowy wnioskodawcy wynosił 50.000 zł, a całkowita wartość projektu opiewa na ponad 1.380.000 zł. W tej sytuacji, w interesie wnioskodawcy było przedstawienie wszelkich dokumentów, nie tylko obligatoryjnych, które pozwoliłyby należycie ocenić, że wnioskodawca ma zapewnione środki finansowe na realizację projektu. W sytuacji, gdy złożone przezeń dokumenty na pozytywną ocenę nie pozwalały, trudno z tego powodu stawiać Agencji zarzut naruszenia prawa przy ocenie projektów. W zaistniałej sytuacji, Agencja miała obiektywne podstawy do zakwestionowania spełnienia przez wnioskodawcę kryterium wykonalności projektu pod względem finansowym, a zatem odrzucenie wniosku w sprawie skarżącej spółki nastąpiło zgodnie z procedurami konkursowymi, powszechnie znanymi i opartymi na przepisach prawa. Należy pamiętać, że środki rozdysponowywane w ramach procedury konkursowej mają charakter publiczny i są ograniczone, stąd instytucje wdrażające, realizujące procedury, w ramach których środki te są przyznawane beneficjentom, mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe ich wykorzystanie, dlatego mogą je powierzać tylko takim podmiotom, które gwarantują ich prawidłowe, pełne wykorzystanie. Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia przez Agencję zasady równego traktowania różnych wnioskodawców. : Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten, determinując zakres kognicji sądu administracyjnego, wskazuje jednocześnie, iż Sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej (przedmiotem kontroli legalności) innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 czerwca 2009r., sygn. akt I SA/Bd 249/09; wyrok 'WSA w Gliwicach z 29 maja 2009 r., sygn. akt III SA/GL 1415/08; wyrok WSA w Gliwicach z 5 'lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/GL 707/08). Złożenie przez skarżącego pisma kierowanego przez Agencję do innego adresata nie podlega ocenie Sądu, a treść tego pisma nie może świadczyć o naruszeniu zasady równego traktowania . Ocena projektu skarżącej była dokonana w sposób zgodny z regułami określonymi w dokumentacji konkursowej, odpowiadającej wymogom prawa unijnego oraz krajowego (w szczególności rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Ponadto, poza sporem jest, że jak wynika z akt sprawy, wszystkie informacje dotyczące zasad i procedury odnośnie do konkursu nr 04/RP OWL/ 1.5/2010 w ramach I Osi Priorytetowej, Działanie 1.5 RPOWL 2007-2913 były zamieszczone na stronie internetowej Agencji dostępnej dla wszystkich zainteresowanych podmiotów. W ocenie Sądu z faktu, że wnioskodawca nie został wezwany do przedłożenia dodatkowej dokumentacji świadczącej o jego zdolności finansowej, nie można wywodzić zarzutu braku rzetelnej oceny projektu i tym samym naruszenia zasady równego traktowania określonej w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Agencja, co należy jeszcze raz z całą stanowczością podkreślić, oparła swoją ocenę merytoryczną wniosku na dokumentach obowiązkowych, dołączonych do wniosku, do czego uprawniały ją zasady i kryteria oceny projektu powszechnie znane poprzez publikacje internetowe na swoich stronach. Informacje zawarte w tych dokumentach nie pozwalały na stwierdzenie, że sporne kryterium zostało spełnione, co obligowało Agencję do odrzucenia wniosku. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd skargę oddalił.