II SA/Gd 851/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 roku, nr [...], Wójt Gminy ustalił na rzecz A. S. i J. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego z przeznaczeniem na cele agroturystyki i obsługi ruchu turystycznego (w postaci pensjonatu, karczmy, obiektów towarzyszących, jak również obiektów gospodarczych) oraz przeprowadzenia rekultywacji dawnego zbiornika wodnego i regulacji rzeki P., położonych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W., gmina W. W dniu 1 września 2006 roku F. T. wystąpił do Wójta Gminy o doręczenie mu ww. decyzji wskazując, że winien być uznany za stronę w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Po otrzymaniu kopii ww. decyzji, F. T. - pismem z dnia 10 listopada 2006 roku, zatytułowanym "odwołanie", zaskarżył przedmiotową decyzję z dnia 16 sierpnia 2004 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2006 roku, nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do złożenia tego odwołania. Powyższe postanowienie Kolegium zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 maja 2007 roku (sygn. akt II SA/Gd 122/07), który stwierdził, że w sytuacji, gdy strona wskazuje we wniesionym odwołaniu, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem I-instancji, organ winien rozważyć czy pismo to nie stanowi podania o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1643/07, oddalił skargę kasacyjną J. S. od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 roku, nr [...], Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne zakończone opisaną na wstępie decyzją własną z dnia 16 sierpnia 2004 r. uznając, iż opisane powyżej pisma F. T. stanowiły wniosek o wznowienie postępowania oparty na treści art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Następnie, decyzją z dnia 9 marca 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 8, 9, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1-3 i art. 150 § 1 k.p.a., Wójt Gminy odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 16 sierpnia 2004 roku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że F. T. nie powinien zostać uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, a zatem nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wyjaśnił bowiem organ, stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z nieruchomością objętą decyzją, a wnioskodawca nie legitymuje się tytułem prawnym do żadnej z działek spełniających przywołane kryterium. Teren inwestycji oddzielony jest od działek będących własnością F. T. działką nr [...] - drogą stanowiącą własność Skarbu Państwa. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że przeprowadzone postępowanie nie wykazało, aby planowana inwestycja naruszała interes prawny wnioskodawcy. Nie stwierdzono, aby zachodziła jakakolwiek możliwość wpływu przedmiotowej inwestycji na tereny sąsiednie. Przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć mogących wykraczać oddziaływaniem poza teren inwestycji, a obawy wnioskodawcy dotyczące zanieczyszczenia rzeki P., degradacji obszaru chronionego krajobrazu, przy spełnieniu przez przedmiotową inwestycję określonych w decyzji warunków, nie znajdują uzasadnienia. W odwołaniu od powyższej decyzji F. T. wniósł o jej uchylenie, wszczęcie postępowania o wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr [...] i [...] w W. oraz uwzględnienie wnioskodawcy jako strony tego postępowania administracyjnego. Odwołujący się wyjaśnił, iż jest właścicielem gospodarstwa hodowlanego pstrąga, usytuowanego na rzece P. w W., dzierżawcą Obwodu Rybackiego nr [...], obejmującego P. od jej źródeł do ujścia w Jeziorze Ż. oraz właścicielem Obrębu Hodowlanego, obejmującego odcinek rzeki 50 m powyżej piętrzenia. Z tych przyczyn posiada interes prawny do występowania jako strona postępowania przy wydawaniu wszelkich decyzji dotyczących tego odcinka rzeki P., jak i sąsiadującego z jego gospodarstwem terenu. Stwierdził nadto, iż pozbawienie go przysługującego mu prawa uczestnictwa przy wydawaniu kwestionowanej decyzji, pociągnęło za sobą szereg naruszeń prawa ze strony inwestora oraz organów administracji. Wyjaśnił również, iż droga, na którą powołano się w decyzji, w najwęższym miejscu ma ok. 1 m szerokości. Decyzją z dnia 27 sierpnia 2010 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 1, art. 149 i art. 151 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I-instancji o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie jedynie złożenie wniosku o wznowienie postępowania po upływie miesięcznego terminu, określonego w art. 148 § 1 k.p.a., upoważniało organ do odmowy wznowienia postępowania. Zdaniem Kolegium, organ I instancji - wydając decyzją o odmowie wznowienia postępowania, nie zauważył, że postępowanie to już wznowił postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 roku. Wyrazem ustalenia, że podanie zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną, winna być zatem decyzja o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast wyrazem przeciwnego ustalenia - wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło nadto, że skoro w przedmiotowej sprawie podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na podstawie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem niedopuszczalne było badanie przez organ przed wznowieniem postępowania w trybie art. 149 § 1 k.p.a. czy odwołujący się jest, czy też nie jest stroną postępowania. Organ I instancji słusznie zatem wznowił postępowanie, jednak ustalenie organu I instancji, że odwołujący się nie jest stroną w sprawie kwestionowanej decyzji nie dawało organowi podstaw do podjęcia wydanej w sprawie decyzji. Z tych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. W skardze na powyższą decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając Kolegium nierozpoznanie istoty sprawy oraz niezastosowanie do prawidłowego stanu faktycznego i prawnego art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. albowiem wskazany w tym przepisie termin został już przekroczony. Decyzja z dnia 16 sierpnia 2004 roku stała się bowiem ostateczna w dniu 8 października 2004 roku. Skarżący stwierdził również, iż działania F. T. są od samego początku pozbawione podstaw merytorycznych. Ponadto, w ocenie skarżącego, F. T. złożył wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, że organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 § 1 k.p.a. jest - na podstawie art. 150 § 1 k.p.a., organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w niniejszym przypadku Wójt Gminy. Przeprowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, za organ I-instancji, stanowiłoby zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności. Na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku skarżący oświadczył, że z kopii decyzji z dnia 3 września 1992 roku, którą złożył na rozprawie do akt sprawy, wynika, że to R. P. jest użytkownikiem stawów hodowlanych, a nie F. T. W związku z tym wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzyskania oryginału ww. decyzji, a także o zobowiązanie uczestnika postępowania F. T. do przedłożenia operatu wodno-prawnego, w celu ustalenia czy hodowla pstrągów jest faktycznie prowadzona zgodnie ze złożoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny - postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2011 roku, wydanym na rozprawie, oddalił powyższe wnioski skarżącego. Uczestnik postępowania F. T. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). W razie uznania, że skarga na decyzję jest uzasadniona, Sąd może jedynie, w zależności od stwierdzonego uchybienia, stwierdzić nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem prawa albo decyzję uchylić (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W żadnym przypadku Sąd nie może natomiast rozstrzygnąć merytorycznie danej sprawy i orzec w zastępstwie organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jak k.p.a.), organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji I-instancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I-instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego organ odwoławczy powinien stwierdzić upływ w niniejszej sprawie 5-letniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. i merytorycznie ją rozstrzygnąć na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika przy tym, że w przypadku stwierdzenia nieważności postępowania I-instancyjnego, organ odwoławczy nie może stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji, może ją jedynie uchylić (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 stycznia 1982 roku, sygn. akt II SA 919/81, Baza Orzeczeń LEX nr 9663, oraz z dnia 28 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1477/99, Baza Orzeczeń LEX nr 54117, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 20 maja 2008 roku, sygn. akt II SA/Bk 723/07, Baza Orzeczeń LEX nr 500997, zob. także "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6. wydanie." B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 601, oraz "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie II." M. Jaśkowska, A. Wróbel, Wydawnictwo Zakamycze 2005, 939 – 940). Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, iż postanowieniem z dnia 16 grudnia 2009 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku F. T., Wójt Gminy wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją własną z dnia 16 sierpnia 2004 r., nr [...], wydaną w przedmiocie warunków zabudowy. Następnie, decyzją z dnia 9 marca 2010 roku, nr [...], wydaną m. in. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1-3 i art. 150 § 1 k.p.a., ten sam organ odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia 16 sierpnia 2004 roku. Przy czym swoje rozstrzygnięcie uzasadnił tym, iż po przeprowadzeniu postępowania ustalił, że F. T. nie powinien zostać uznany za stroną postępowania, a zatem nie zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. (wszystkie przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika zaś, iż odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji. W ocenie Sądu ww. przepisy są jasne i czytelne. Ich treść - bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, może być jednoznacznie ustalona. Przepisy te zawierają precyzyjną regulację, która oparta została na konstrukcji alternatywy rozłącznej (wykluczającej). Z ich treści w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, iż po wpłynięciu wniosku o wznowienie postępowania organ może albo wznowić postępowanie zakończone decyzją ostateczną w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), albo odmówić wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 k.p.a.). Brak jest zatem możliwości wydania w jednym postępowaniu obu ww. rozstrzygnięć, ponieważ wzajemnie się one wykluczają. W niniejszej sprawie organ I instancji najpierw wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a następnie odmówił wznowienia tego postępowania. Zdaniem Sądu, wydając decyzję o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, w której postępowanie to już zostało wznowione, organ I instancji w sposób rażący naruszył uregulowanie zawarte w art. 149 § 1 i 3 k.p.a. Wydana przez niego decyzja bowiem w sposób oczywisty i bezsporny jest sprzeczna z regulacją zawartą w tych przepisach, a zatem jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 roku, Sygn. akt IV SA 791/97, Baza Orzeczeń LEX nr 43793). Co za tym idzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ II instancji, stwierdzając, że w sprawie zapadły dwa, wykluczające się orzeczenia organu I instancji tj. postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzja o odmowie wznowienia postępowania, zasadnie wydał decyzję kasacyjną (uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi) i prawidłowo przyjął, że to organ I-instancyjny winien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz ewentualnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie wydać rozstrzygnięcie wskazane w art. 151 k.p.a. Zasadnie również organ odwoławczy zauważył w odpowiedzi na skargę, iż w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie mógł uchylić decyzji organu I instancji i orzec w sprawie merytorycznie, albowiem, zgodnie z treścią art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 k.p.a. jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w przedmiotowej sprawie - Wójt Gminy. Ten organ zatem musi najpierw przeprowadzić prawidłowo postępowanie przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a. tj. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych przepisami art. 151 k.p.a. Rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ odwoławczy stanowiłoby w niniejszej sprawie naruszenie zasadny dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95, oraz z dnia 22 marca 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). Powyższej ocenie nie zaprzecza podnoszona w skardze okoliczność upływu w sprawie terminu 5-letniego przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Z art. 151 § 2 k.p.a. wynika przy tym, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z treści ww. przepisów, w ocenie Sądu, w sposób jasny wynika, iż również dla wydania tego typu rozstrzygnięcia organ właściwy musi nie tylko ustalić upływ terminu, ale przede wszystkim zbadać czy w sprawie w ogóle zachodzą przyczyny ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej, określone w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie Kolegium zasadnie zastosowało rozstrzygnięcie kasacyjne z art. 138 § 2 k.p.a., jako jedynie przystające do zaistniałej sytuacji. Żadne bowiem rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. nie mogło mieć zastosowania, a to wobec konieczności eliminacji wadliwie wydanej decyzji organu I instancji, jako rażąco naruszającej prawo, oraz potrzeby przeprowadzenia prawidłowego postępowania przewidzianego w art. 149 § 2 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, eliminująca w toku kontroli instancyjnej decyzję organu I-instancji dotkniętą wadą kwalifikowaną jest zatem zgodna z prawem i stwarza stan prawny umożliwiający prawidłowe przeprowadzenie postępowania (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2000 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 344/99, Baza Orzeczeń LEX nr 47259). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ją oddalił. Na marginesie powyższych rozważań należy wyjaśnić skarżącemu, iż Sąd oddalił wnioski skarżącego o zawieszenie postępowania sądowego do czasu uzyskania oryginału decyzji z dnia 3 września 1992 roku, której kopię skarżący złożył na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku, oraz o zobowiązanie uczestnika postępowania F. T. do przedłożenia operatu wodno-prawnego, ponieważ dokumenty te nie miały żadnego znaczenia dla oceny zasadności wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Dokumenty te będą bowiem podlegały ocenie w toku postępowania, które musi prawidłowo przeprowadzić organ I instancji.