I OSK 1631/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 200/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprostowania błędnie określonego przebiegu granic nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia 19 października 2010 r. w przedmiocie sprostowania błędnie określonego przebiegu granicy. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) w związku z § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), Prezydent m. st. Warszawy sprostował błędnie określone współrzędne punktu 202040954 poprzez wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na matematycznym określeniu przebiegu granicy na odcinku pomiędzy punktami nr 202040953 i nr 202040955 w części pomiędzy działką nr ew. 126 z obrębu 2-02-04, zabudowaną budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...] w W., a działką nr ew. 127 z tegoż obrębu, oddzielającą budynek od ul. [...], a w wyniku tego sprostowania orzekło o: ■ wykreśleniu powierzchni działki nr 126 wynoszącej 0.1873 ha i wpisaniu powierzchni 0.1844 ha, ■ wykreśleniu powierzchni działki nr 127 wynoszącej 0.0281 ha i wpisaniu powierzchni 0.0310 ha, ■ wykreśleniu powierzchni zabudowy pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] wynoszącej 0.0917 ha i wpisaniu powierzchni 0.0918 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych załączonymi do operatu geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 lipca 2010 r. pod nr KEM-2.02.04-239/10. W uzasadnieniu wskazano, że w 2009 r. organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków stwierdził, że po odnowieniu ewidencji gruntów w 1991 r. na podstawie operatu ewidencyjnego dla obrębu 2-02-04 nr KEM-Och-E-33/91 przyjęto do ewidencji błędne współrzędne określające przebieg granicy pomiędzy działkami nr 126 i nr 127. Wpisy powierzchni tych działek wynikały ze współrzędnych. Od powyższej decyzji Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia 25 listopada 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż ze zmianą przebiegu granicy uległa zmianie powierzchnia działek, a z nowym pomiarem budynku uległa także nieznacznie (o 1 m2) zmianie powierzchnia zabudowy pod budynkiem mieszkalnym. Podkreślono jednak, iż zmiana przebiegu granicy miała charakter jedynie matematyczny, gdyż opis granicy jako obrys budynku pozostał niezmieniony, co wynika ze zgromadzonego materiału kartograficznego. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" w W., wskazując, że nieruchomość przy ul. [...] w W. jest objęta dwoma księgami wieczystymi: [...] (grunt) i [...] (budynek). Zdaniem skarżącej spółdzielni organy nie sprawdziły drugiej z tych ksiąg, w której wpisany jest budynek oznaczony adresem [...] i gdzie wpisane jest prawo własności czasowej gruntu opisanego w księdze wieczystej [...] oraz znajduje się mapa będąca podstawą ustanowienia własności czasowej. Skarżąca spółdzielnia podniosła ponadto, iż w wyniku dokonywanej korekty powierzchnia działki należącej do Spółdzielni nie zmieni się jedynie o 1 m2, jak wskazał organ, ale - biorąc pod uwagę wpisy w księgach wieczystych - powierzchnia ta zmieni się o 29 m2. Skarżąca zaznaczyła, że przysługujące jej prawo własności czasowej nieruchomości uzyskała w 1961r., za którą zapłaciła z góry za 80 lat. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 200/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji wskazał, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych błędów, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję między innymi przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Sąd podkreślił, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Skoro zatem zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy spraw nieistotnych, to nie może być dokonywana w trybie sprostowania. Wobec tego Sąd uznał, że nie można zaakceptować stanowiska, że zmiana przebiegu granic przedmiotowych działek miała jedynie matematyczny charakter. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2011 r. skargę kasacyjną złożył wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Sąd przesłanek z art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) § 46 ust. 2 i 47 ust. 3 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), poprzez ich błędną wykładnię, 2) art. 7d oraz art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków zauważył oczywisty błąd w określeniu granicy pomiędzy działkami nr 126 i 127. Wskazano, że błędne dane dotyczące przebiegu granic działek nie odzwierciedlały faktycznego stanu na gruncie wykazanego na mapie ewidencyjnej. Wskazano także, iż nie bez znaczenia jest fakt, że właścicielem działek położonych po obu stronach błędnej granicy jest m. st. Warszawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają zatem charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to nakłada na starostę jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (w rozumieniu art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) między innymi obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów pełniąc zatem funkcje informatyczno – techniczne, nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji, nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Wprowadzenie zmian w danych zawartych w ewidencji możliwe jest jedynie w oparciu o odpowiednie dokumenty, określające zmianę dotychczasowych danych ewidencyjnych, o czym była mowa powyżej. Przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych, przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§ 45 ust. 1, 46 ust. 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Oznacza to, że w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję na przykład przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Podkreślić trzeba, iż postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Dokumenty, na podstawie których dokonuje się tego rodzaju aktualizacji – jak już wspomniano powyżej - określone zostały w § 46 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i jest to między innymi prawomocne orzeczenie sądowe. Zgodnie z § 20, § 21 i § 22 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r., operat ewidencyjny składa się z dwóch podstawowych części: operatu geodezyjno-prawnego stanowiącego zbiór dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych ewidencyjnych oraz z operatu opisowo - kartograficznego. Rejestr gruntów - obejmujący dane o działkach według ich przynależności do poszczególnych jednostek rejestrowych (§ 23) - stanowi element operatu geodezyjno-prawnego - jako części operatu ewidencyjnego. W świetle postanowień przepisów powołanego wyżej rozporządzenia podstawową jednostkę powierzchniową podziału kraju dla celów ewidencji stanowi działka ewidencyjna (§ 5) definiowana (§ 9 ust. 1) jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Taka regulacja wskazuje, że utrata przez działkę ewidencyjną jej jednorodności prawnej, a zatem przynależności do tego samego właściciela musi prowadzić do aktualizacji ewidencji przez wydzielenie z niej działek ewidencyjnych, odpowiadających nowemu stanowi prawnemu z punktu widzenia kryterium jednorodności prawnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar i granice oznaczone na mapie i w opisie nieruchomości, są elementem oznaczenia nieruchomości zawartym w dziale I - O księgi wieczystej, stosownie do przepisu art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 1214, poz. 1361 ze zm.) oraz § 28 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r. w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów (Dz. U. Nr 102, poz. 1122). Identyczną regulację zawierają postanowienia § 15, 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz. U. Nr 162 , poz. 1575). Powszechnie jest przyjęte w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. np. wyrok SN z dnia 24 listopada 1997 r., II CKU 110/97), jak i w piśmiennictwie (por. St. Rudnicki, Komentarz do ustawy o księgach wieczystych i hipotece, Wyd. III 2000 r., str. 36 wraz z powołanym orzecznictwem), że elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa (art. 3), ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5) statuowanymi tą ustawą. Przeciwnie, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej, zgodnie z art. 26 ust. 1 powołanej ustawy, są właśnie dane z ewidencji gruntów i budynków katastru nieruchomości. Przepis art. 27 tej ustawy przewiduje tryb postępowania w przedmiocie sprostowania oznaczenia nieruchomości przed sądem prowadzącym księgę wieczystą, w wypadku stwierdzenia niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej, na wniosek właściciela, wieczystego użytkownika lub z urzędu - na skutek zawiadomienia właściwej państwowej jednostki organizacyjnej prowadzącej ewidencję gruntów i budynków. Powyższe oznacza, że znajdujące się w ewidencji gruntów mapa i opis nieruchomości stanowią podstawę jej oznaczenia w księdze wieczystej. Skoro elementy oznaczenia nieruchomości nie są objęte domniemaniem prawdziwości wpisanego prawa, ani nie są chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, to opis tej samej nieruchomości może ulegać zmianom w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków . W niniejszej sprawie mamy w istocie do czynienia z dwiema sprawami: pierwsza dotyczy zmiany punktu granicznego pomiędzy działkami. Błędnie oznaczony punkt powoduje bowiem, że pomiędzy działkami tworzy się trójkąt, który nie stanowi właściwej granicy; druga zaś sprawa toczy się przed sądem powszechnym i dotyczy ustalenia przebiegu granicy względem obrysu budynku (wnęki), co może powodować zmianę powierzchni działek. Wobec tego organ administracyjny powinien wyjaśnić, z czego w istocie ma wynikać zmiana powierzchni działek, ewentualnie powinien poczekać na rozstrzygnięcie sądu powszechnego w kwestii ustalenia przebiegu granic. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe jest nanoszenie jakichkolwiek zmian w dokumentacji sprawy. Jednakże organ powinien wyjaśnić tryb, w jakim należy dokonać tychże zmian, czego nie uczynił w niniejszej sprawie. Pamiętać przy tym powinien, że sprostowanie nie może polegać na zmianie powierzchni działki gruntu, która to powierzchnia stanowi jej istotny element. Wskazać bowiem należy na art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Skoro zatem w art. 20 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określono, jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków, a w art. 22 ust. 1 prowadzenie ewidencji powierza starostom, to nie powinno być wątpliwości, że to ten właśnie organ powinien załatwić sprawę administracyjną w zakresie ewidencji gruntów w formie decyzji administracyjnej, która jest przecież podstawową formą załatwienia sprawy administracyjnej w myśl art. 104 § 1 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że zmiany danych w ewidencji gruntów można dokonać tylko w oparciu o decyzje administracyjne, orzeczenia sądowe lub akty notarialne, w których zawarte są dane objęte ewidencją gruntów. Dotyczy to więc również zmiany przebiegu granicy, jak i powierzchni działki, co wymaga przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zmiana granic i powierzchni działki nie dotyczy jednak spraw nieistotnych i pod żadnym pozorem nie może być dokonywana w tym trybie. Zmiana granic i powierzchni działki wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które – jak wyżej przedstawiono – może być podstawą zmian w ewidencji. Pamiętać też należy, że ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno – techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Tym samym należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji w niniejszej sprawie uznając, że w trybie sprostowania nie można było dokonać takiej zmiany. To zaś oznacza, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów § 46 ust. 1 i § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia i przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184, orzekł, jak w sentencji.