II SA/Ol 272/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2011r. sprawy ze skargi Klubu Radnych Rady Miejskiej "[...]", reprezentowanego przez Przewodniczącego Klubu W. K. na pismo Wojewody z dnia "[...]" znak: "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powołania Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej postanawia odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2011r. W. K., jako Radny Rady Miejskiej oraz Przewodniczący Klubu Radnych "[...]", wystąpił do Wojewody o przeprowadzenie kontroli nadzorczej uchwały Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w sprawie wyboru radnego Rady Miejskiej D. O. na przewodniczącego komisji rewizyjnej, domagając się jej uchylenia z powodu istnienia przesłanek dotyczących wyłączenia organu zawartych w art. 24 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w zw. z § 90 ust. 1 statutu Gminy P. W uzasadnieniu wnioskodawca podał m.in., że D. O. jest zatrudniony w gminnej jednostce organizacyjnej Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w P. w charakterze kierowcy i pełnił funkcję wiceprzewodniczącego, a następnie przewodniczącego komisji rewizyjnej w poprzedniej kadencji Rady Miejskiej. Stwierdził, że wskazany radny nie dopuszczał do sformułowania jakichkolwiek uwag przeciwko burmistrzowi, paraliżował prace komisji, a także poświadczył nieprawdę w przedłożonym Radzie Miejskiej sprawozdaniu z realizacji planu pracy komisji. Wnioskodawca podkreślił brak obiektywizmu ze strony D. O. oraz patologiczność sytuacji. Wskazał, że sformułowany ustawowo nadzór organu władczego jakim jest Rada Miejska nad organem wykonawczym – Burmistrzem, przy braku w składzie komisji radnych opozycji, będzie fikcją zarówno prawną, jak i faktyczną. W odpowiedzi, pismem z dnia "[...]’ znak: "[...]" Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego J. G., poinformował W. K., że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w sprawie powołania Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej. Podkreślono, iż organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa, które upoważniałoby do zastosowania środków nadzoru. Przedmiotowa uchwała bowiem, jak zaznaczono, została podjęta przez Radę w zakresie jej ustawowych i statutowych kompetencji, zaś projekt protokołu z sesji Rady Miejskiej, na której została ona podjęta, nie wskazuje na to, iż w toku jej uchwalenia miały miejsce naruszenia procedury skutkujące nieważnością uchwały. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku, organ stwierdził, iż dotykają one kwestii związanych z praktycznym funkcjonowaniem komisji rewizyjnej i koniecznością każdorazowej oceny, czy osoby pełniące funkcję Przewodniczącego i Zastępcy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej podlegają wyłączeniu z jej prac w każdym zindywidualizowanym przypadku i nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały. W dniu 18 marca 2011r. (data nadania pocztowego) Klub Radnych Rady Miejskiej w Piszu "[...]" reprezentowany przez Przewodniczącego tego Klubu – W. K. wywiódł skargę na "rozstrzygnięcie Wojewody z dnia "[...]". sygn. akt "[...]", odmawiające stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej nr "[...]"". Jako podstawę zaskarżenia wskazano art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia w skrócie jako p.p.s.a., w zw. z art. 101 § 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zarzucono organowi nadzoru: 1. naruszenie prawa proceduralnego polegające na załatwieniu wniosku "pismem" zamiast prawidłowo "rozstrzygnięciem", bez pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia; 2. błędną interpretację art. 25 a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 18 a tejże ustawy, a także § 91 ust 1 i 2 uchwały Nr XXIII/252/08 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 28 kwietnia 2008r. w sprawie statutu Gminy P. Z tych też przyczyn strona skarżąca wniosła o nakazanie Wojewodzie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego możliwości pełnienia przez podwładnego burmistrza funkcji przewodniczącego organu kontrolnego burmistrza, jakim jest komisja rewizyjna rady, z pouczeniem o możliwości zaskarżenia i wskazania w nim podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewoda uchylił uchwałę Rady Miejskiej nr "[...]", ustalającą skład osobowy komisji rewizyjnej stwierdzając, że komisja rewizyjna przy Radzie Miejskiej nie istnieje. Natomiast odmawia uchylenia uchwały o wyborze przewodniczącego i wiceprzewodniczącego komisji rewizyjnej. Zdaniem strony skarżącej w efekcie powstała sytuacja patologiczna, gdyż nieistniejąca komisja rewizyjna ma przewodniczącego i wiceprzewodniczącego. Strona poddała taki stan rzeczy pod rozwagę Sądu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie z powodu niedopuszczalności. Wskazano, że pismo Wojewody dotyczy zadań wynikających z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zauważono, że regułą ustanowioną przez powołaną wyżej normę jest podejmowanie przez organ nadzoru działań z urzędu w przypadku ustalenia, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy istotnie narusza przepisy prawa. Czynności te podejmowane są niezależnie od tego, czy do Wojewody wpłynie jakikolwiek wniosek o stwierdzenie nieważności danego aktu. Podkreślono, że skarżone pismo miało na celu poinformowanie skarżącego o wynikach przeprowadzonego z urzędu postępowania oraz przyczynach, z powodu których organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Organ wskazał, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, że taka forma działania nie jest objęta zakresem kognicji sądów administracyjnych, wynikającym z art. 3 § 2 pkt 1-3 i 5-8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również nie stanowi władczej formy oddziaływania dotyczącej obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Również żaden przepis o charakterze szczególnym nie pozwala na przyjęcie, iż pismo Wojewody z dnia "[...]". może zostać uznane za podlegające kognicji sądów administracyjnych w oparciu o art. 3 § 3 p.p.s.a. W piśmie z dnia 2 maja 2005r. W. K. nie zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że reprezentowany przez niego Klub Radnych zwrócił się do Wojewody z wnioskiem, a nie ze zwykłym pismem, przedstawiając prawno-merytoryczną argumentację wskazującą na celowość uchylenia spornej uchwały. Organ nadzoru zaś nie wydał w tym zakresie stosownego postanowienia o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Dlatego strona skarżąca postanowiła zwrócić się do WSA w Olsztynie o rozstrzygnięcie tej kwestii. Wyjaśniono też, że skarga jest zasadna, ponieważ spełnia wymogi określone w art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało, jak wynika jednoznacznie z pierwszego akapitu skargi, pismo Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]", określane przez stronę skarżącą mianem rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności uchwały. Przy czym z dalszych wywodów skargi wynika, iż strona skarżąca jednocześnie poddaje pod rozwagę Sądu bezczynność organu nadzoru w wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego na skutek zgłoszonego wniosku. Strona skarżąca wywodzi, że przytoczone zdarzenia prawne, czy też ich brak uzasadniają wniesienie skargi na mocy art. 91 ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Przepisy te bowiem nie mają w ogóle zastosowania w rozpatrywanym przypadku, skoro przedmiotem skargi jest działanie organu nadzoru, a nie działalność organu stanowiącego gminy. Ponadto wbrew przekonaniu strony skarżącej, rację ma Wojewoda podnosząc, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie z art. 101 ut. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, iż kwestionowane skargą pismo Wojewody nie należy do żadnej z wyżej wymienionych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działania administracji publicznej. W szczególności zaskarżone "rozstrzygnięcie", jak je określa strona skarżąca nie stanowi aktu nadzoru, o jakim jest mowa w cytowanym art. 3 § 2 pkt 7. Podnieść należy, że sądy administracyjne wielokrotnie wypowiadał się przeciwko formalizacji działań organów nadzoru przy odmowie stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń ze względu na brak ich wadliwości (por. np. postanowienie NSA z 23 marca 1994 r., SA/Ł 703/94, postanowienie NSA z dnia 8 lipca 1991 r. sygn. akt SA/Ka 491/91, postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. akt II SA 1155/97, postanowienie NSA z dnia 15 stycznia 1992 r. sygn. akt SA/Wr 22/92, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 2 września 2010r. sygn. akt III SA/Łd 484/10, postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010r. sygn. akt IV SA/GL 491/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tych orzeczeniach wprost stwierdzano, że pismo organu nadzoru informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktów jednostek samorządu terytorialnego nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, decyzją ani też czynnością czy aktem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uprawnienie do wniesienia skargi na takie pismo nie przysługuje. Powyższe poglądy podziela też Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W konsekwencji to pismo informacyjne należy traktować wyłącznie jako czynność materialno – techniczną, nie stanowiącą rozstrzygnięcia merytorycznego, na które przysługiwałaby skarga do Sądu. Wymaga zaakcentowania, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie oceny legalności uchwały wojewoda wszczyna z urzędu, a ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako sygnał w sprawie. Zajęte stanowisko wojewody w kwestii legalności uchwały jest w pełni autonomiczne. Obowiązujące przepisy nie obligują organu nadzoru do wydania orzeczenia odmawiającego zastosowania środka nadzorczego. Zgodnie z przepisami Konstytucji RP i ustaw ustrojowych organy te mogą wkraczać w działalność samorządową tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 171 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1-4 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to, że organy nadzoru nie mają kompetencji do orzekania o zgodności z prawem uchwał i zarządzeń podejmowanych przez organy samorządów. Organowi nadzoru przysługuje jedynie uprawnienie do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych stwierdzających nieważność określonych aktów lub wskazujących, że akt wydano z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcia muszą zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o możliwości zaskarżenia aktu. Natomiast pismo informujące o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń nie musi zawierać tych elementów. Przepisy normujące działalność organów nadzoru, czy też sądów administracyjnych, nie przewidują możliwości zobowiązania wojewody przez sąd do ewentualnej zmiany stanowiska lub zastąpienia organu nadzoru w tym zakresie. Podkreślić należy, że ocena, czy uchwała lub zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu a złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania (tak: Paweł Chmielnicki w "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce", str. 154-156, Wyd. Prawnicze 2006 oraz Komentarz do ustawy o samorządzie Województwa, str. 407, Lexis-Nexis 2005). Mając powyższe na względzie należy jednoznacznie stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Stąd na mocy art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy skargę należało uznać za niedopuszczalną i odrzucić.