II OSK 1991/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 39/11 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na rozbiórkę uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy II OSK 1991/11 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na rozbiórkę uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał na następujące okoliczności sprawy: Prezydent Miasta Bydgoszczy (zwany dalej "Prezydentem"), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (poprzednik prawny [...]S.A. w W.) decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr [...] na działce nr [...] i nr [...] przy ul. [...] w B. Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Prezydent wznowił z urzędu postępowanie zakończone powyższą decyzją ostateczną z uwagi na pojawienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który ją wydał. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie k.p.a.), odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. udzielającej pozwolenia na rozbiórkę. Organ wskazał, że stosownie do wyjaśnień spółki [...], właściciel nieruchomości, na której został wybudowany przedmiotowy garaż, tj. [...] Sp. z o.o. złożył wobec skarżącego oświadczenie o wypowiedzeniu umowy najmu ze skutkiem na koniec maja 2007r. Powyższe pozwoliło organowi na stwierdzenie, że brak jest podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia, bowiem nowe okoliczności i dowody zostały podważone przez stronę przeciwną. Wojewoda Kujawsko – Pomorski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchylił w całości decyzję Prezydenta z [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że pozwolenie na budowę budynku garażowego, tj. budynku oznaczonego nr [...], zostało wydane przez Prezydenta na rzecz skarżącego Z. B. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. Garaż został zrealizowany na cudzym gruncie na podstawie pozwolenia na budowę, a w dacie wydania ww. decyzji inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na podstawie umowy najmu. Umowa najmu została wypowiedziana skarżącemu przez nowego właściciela terenu pismem z dnia 29 maja 2007 r. Zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na rozbiórkę została wydana bez zgody właściciela budynku garażowego oznaczonego nr [...]. O fakcie tym organ powziął wiadomość z pisma z dnia 18 marca 2008 r., zatem istniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które nie były znane organowi. W tej sytuacji istniała podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Błędne jest tym samym wskazanie przez Prezydenta art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawy wydania decyzji, gdyż odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. mogła być podjęta tylko po jednoznacznym ustaleniu, że nie zaistniały podstawy wznowienia. Skargę od decyzji Wojewody złożyła spółka [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 305/09) skargę tą oddalił. W opinii Sądu, słusznie organ odwoławczy zarzucił rozstrzygnięciu organu I instancji brak poczynienia wyczerpujących ustaleń w przedmiocie statusu skarżącego w przedmiotowym postępowaniu, zważywszy na bezsporną okoliczność, iż decyzja Nr [...] Prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na rozbiórkę została wydana bez zgody właściciela budynku garażowego oznaczonego nr [...], którym był właśnie skarżący. Prezydent miasta Bydgoszczy w toku dalszego postępowania wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r., którą: 1. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr [...] przy ul. [...] w B. – w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr [...] i [...], 2. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] – w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku oznaczonego nr [...], 3. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku oznaczonego nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w odpowiedzi na pytanie organu spółka [...] pismem z dnia 17 grudnia 2009 r. poinformowała, że nie dysponuje zgodą właściciela garażu (obiektu nr [...]) na rozbiórkę, a ponadto że garaż ten uległ rozbiórce. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Wojewoda Kujawsko - Pomorski po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynków nr [...] i [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w B. – w zakresie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr [...] i [...] (pkt 1 sentencji decyzji). Skargę do sądu administracyjnego wniosła spółka [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie II SA/Bd 349/10 uchylił w całości zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. w nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2010 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wywodził, że poza sporem pozostaje fakt, że decyzja Nr [...] Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na rozbiórkę została wydana bez wymaganej zgody właściciela budynku garażowego oznaczonego nr [...], którym był Z. B. W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2007 r. w części dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę budynku nr [...] (garaż) została wydana z naruszeniem przepisu art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Ze znajdującego się w aktach sprawy organu pierwszej instancji pisma Komisariatu Policji Bydgoszcz-Śródmieście z dnia [...] grudnia 2008 r., L.dz. [...] (k. akt nr 85), wynika, że należący do Z. B. garaż został rozebrany w dniu 8 września 2008 r. Zawiadomienie takie zostało złożone przez samego zainteresowanego. Jego rozbiórkę potwierdza również Z. B. w odwołaniu z dnia 13 stycznia 2009 r. od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...] odmawiającej uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na rozbiórkę tego garażu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja w pkt 2 i 3 jej sentencji podlega uchyleniu, a postępowanie jako bezprzedmiotowe umorzeniu. Natomiast budynki oznaczone nr [...] i [...] nie były przedmiotem wznowienia postępowania, ponieważ w stosunku do tych obiektów nie zaistniały podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stanowiły one bowiem własność inwestora, na rozbiórkę których przedłożył on stosowną zgodę, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Od powyższej decyzji Wojewody skarżący J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem stwierdził, że przy jej wydaniu zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że nie znajduje żadnego uzasadnienia twierdzenie organu II instancji, iż budynki nr 2 i 3 nie były przedmiotem wznowienia postępowania. Z decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] września 2008 r. nr [...] wynika wprost, że wznawia on postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbiórkę budynków oznaczonych nr [...]. Organ zatem uchylił się od merytorycznej oceny sprawy w części dotyczącej rozbiórki budynków oznaczonych nr [...] i [...], naruszając tym samym art. 153 p.p.s.a. Organ w żaden sposób nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do wskazań zawartych w w/w wyroku związanych z rozważeniem zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia art. 151 § 2 k.p.a. był zasadny, jednakże z innych przyczyn niż wskazane w uzasadnieniu skargi. Dalszą konsekwencją konieczności zastosowania art. 153 p.p.s.a. jest związanie Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 349/10 w kwestii związanej z koniecznością rozważenia częściowego umorzenia postępowania, gdyż brak przedmiotowego obiektu budowlanego (tj. budynku nr 4) wyklucza możliwość merytorycznego orzekania w przedmiocie jego rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Kujawsko – Pomorski. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zamiast art. 151 p.p.s.a. w związku z błędnym uznaniem, iż organ naruszył zasadę praworządności określoną w art. 7 kpa nie zastosowując się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 349/10; - art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ nie odniósł się w decyzji do wskazań zawartych ww. wyroku związanych z rozważeniem zastosowania art. 151 § 2 kpa uchylając w tym zakresie od merytorycznej oceny sprawy w części dot. rozbiórki budynków oznaczonych nr 2 i 3; Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, a mianowicie poprzez zarzut uchylenia się od merytorycznej oceny sprawy dot. budynków oznaczonych nr 2 i 3, pomimo, że stanowiły one własność inwestora na rozbiórkę których przedłożył stosowną zgodę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W pierwszej zatem kolejności należy się odnieść do kwestii nieważności postępowania sądowego, niezależnie od zarzutów objętych skargą kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a mianowicie uczestnik postępowania [...] S.A. w W. nie został powiadomiony o rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w dniu 5 maja 2011 r., a w konsekwencji jako uczestnik postępowania sądowego był pozbawiony możności obrony swych praw w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Brak jest również dowodu doręczenia mu odpisu skargi wniesionej przez Z. B. Wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku wniósł na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A. w W. Podkreślenia wymaga, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, spółka [...] działała w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika radcę prawnego M. B. upoważnioną do reprezentowania spółki również przed sądami administracyjnymi (k. 167 akt adm.). Pełnomocnik spółki sporządził i wniósł w imieniu inwestora odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 2010 roku. Decyzja ta została następnie uchylona kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. W aktach brak jest informacji, iż pełnomocnictwo zostało wypowiedziane. Zatem zawiadomienie o rozprawie przed WSA wraz z odpisem skargi Z. B. powinno być wysłane na adres pełnomocnika spółki. Z akt sądowych sprawy wynika, że zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału z dnia 3 i 28 marca 2011 r., nakazano doręczenie odpisu skargi oraz zawiadomienia o rozprawie na adres siedziby spółki ul. [...] w W., nie zaś na adres pełnomocnika spółki. Przesyłki sądowe zawierające zawiadomienie oraz odpis skargi zostały zwrócone Sądowi I instancji jako niepodjęte w terminie i pozostawione w aktach ze skutkiem doręczenia odpowiednio z dniem 5 kwietnia 2011 r. i 19 kwietnia 2011 r. Wskazać należy, że [...] S.A., jako inwestor stała się uczestnikiem postępowania sądowego wskutek zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. B. decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] listopada 2010 r. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego udzielenia [...] pozwolenia na rozbiórkę. [...] S.A. brała udział w poprzednim postępowaniu toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy w sprawie o sygn. II SA/Bd 349/10, udzielając pełnomocnictwa ww. radcy prawnemu Niewątpliwie udzielone pełnomocnictwo pozostało skuteczne w dalszym postępowaniu. Było ono znane Sądowi pierwszej instancji gdyż złożone było do akt administracyjnych włączonych do akt rozpoznawanej sprawy. Niezależnie od tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie powinien przyjąć, że uczestnik był prawidłowo zawiadomiony o rozprawie skoro zawiadomienie o terminie rozprawy zostało wysłane na nieaktualny adres uczestnika postępowania. Zmiana adresu spółki nastąpiła wg aktualnego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 15 grudnia 2010 r. W rozpoznawanej sprawie istotna jest jednakże okoliczność, że uczestnik postępowania [...] S.A. ustanowił pełnomocnika, któremu powinny być doręczone pisma sądowe, w tym zawiadomienie o rozprawie (art. 67 § 5 p.p.s.a.). W świetle oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, i złożonego wniosku z dnia 19 marca 2013 r. należało przyjąć, że zawiadomienie o rozprawie adresowane do [...] S.A. nie dotarło ani do pełnomocnika uczestnika, jak również samego uczestnika. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przepisy dotyczące doręczeń mają charakter obligatoryjny. Jeżeli więc strona ustanowiła pełnomocnika to doręczenia należy dokonywać do jego rąk. Doręczenie dokonane pod adresem strony jest bezskuteczne wobec pełnomocnika, a więc nie wywiera skutku procesowego. W sytuacji gdy dotyczy to zawiadomienia o rozprawie, powinno nastąpić jej odroczenie, w przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 109 p.p.s.a. Obowiązek prawidłowego zawiadomienia przez sąd uczestników postępowania o rozprawie, tak aby każdemu z nich umożliwić w niej udział, także wtedy, gdy stawiennictwo na rozprawę nie jest obowiązkiem, stanowi gwarancję realizacji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez niezawisły sąd. Naruszenie tego obowiązku przez niezawiadomienie pełnomocnika strony musi być potraktowane jako pozbawienie strony możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 360, 429; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, wyd. 4, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2011, s. 247; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 409, 449, 772-773). Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomienie o rozprawie było nieskuteczne, a w rezultacie rozprawa poprzedzająca wydanie wyroku przeprowadzane została z naruszeniem prawa uczestnika postępowania do udziału w postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, że pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę występuje w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, w szczególności w wypadku wydania wyroku bez zawiadomienia strony o rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 378/05, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 346/05, wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 473/06). W niniejszej sprawie dodatkowym uchybieniem, które pozbawiło stronę możliwości działania i ochrony swojego interesu, było niedoręczenie pełnomocnikowi uczestnika postępowania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. wraz z jego uzasadnieniem. Z tych wszystkich względów należało w myśl art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, bez możliwości rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na fakt, iż w tej sprawie żadna ze stron nie ponosi winy z powodu uchylenia zaskarżonego wyroku, NSA odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o treść art. 207 § 2 p.p.s.a, który stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części