IV SA/Po 987/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] Bank [...] S. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zgodności użytkowania działki z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. J. G. wystąpił do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") o nakazanie właścicielowi działek nr [...] i [...] położonych w [...] w rejonie ulic [...] wstrzymania użytkowania terenu jako parkingu. Uzasadniając wnioskodawca wskazał, że taki sposób użytkowania jest sprzeczny z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. (znak: [...]) Burmistrz umorzył postępowanie administracyjne wskazując, że wniosek dotyczy działek utwardzonych gruzem i użytkowanych jako miejsca postoju samochodów. W związku z tym oraz z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.; dalej "Prawo budowlane", w skrócie "p.b."), który stanowi, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie, organ uznał, że właściwe do rozpoznania wniosku są organy budowlane. Na skutek odwołania wnioskodawcy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, nakazując aby organ ten ocenił zasadność wniosku w kontekście obowiązków wynikających z art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w skrócie "u.p.z.p."), a wydaną decyzję stosownie uzasadnił. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. (znak: [...]) - wskazując, że działa na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") w związku z art. 4 i art. 59 ust. 2 i 3 u.p.z.p. - zakazał właścicielowi działek [...] użytkowania ww. działek na cele postoju samochodów, jako niezgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na poparcie wniosku z dnia [...] maja 2009 r. J. G. dołączył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt OSK 6/08, orzekający że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje zastosowanie także w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił, na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, że przedmiotowe działki nie są parkingiem tyko uporządkowanym terenem uwałowanym gruzem porozbiórkowym, który nie został złączony żadnym spoiwem. Uporządkowanie terenu miało na celu poprawę estetyki i poprawę bezpieczeństwa w okolicy studzienek deszczowych. Z powodu rozjeżdżania przez samochody gruz jest wchłaniany przez gliniaste podłoże i co pewien czas potrzebne jest jego dosypywanie dla wyrównania dziur. W toku postępowania przeprowadzono też oględziny przedmiotowych działek. W ocenie organu obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej "plan miejscowy") przewiduje wykorzystanie przedmiotowych działek jako "[...] - tereny usług administracji – projektowana budowa banku [...]. Dopuszcza się jako uzupełnienie funkcję handlowo-mieszkaniową. Skala obiektu 2,5 kondygnacji". Użytkowanie działek na miejsca postoju samochodów jest sprzeczne z tak ustalonymi w planie miejscowym funkcjami. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła [...]. Odwołująca się wskazała, że przepisy art. 59 i nast. u.p.z.p. dotyczą wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy na danym obszarze brak obowiązującego planu miejscowego. Tymczasem organ I instancji sam wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowe działki są objęte ustaleniami takiego planu. Ponieważ art. 59 ust. 3 u.p.z.p. stanowi podstawę do bezpośredniego ograniczenia praw właściciela gruntu, nie może być interpretowany rozszerzająco. Oparcie decyzji na tym przepisie stanowiło więc rażące naruszenie prawa. Zdaniem odwołującej się, nawet gdyby art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajdował zastosowanie do niniejszej sprawy, to przepis ten daje organowi umocowanie do wydania decyzji, których treścią będzie albo wstrzymanie użytkowania terenu i wyznaczenie terminu, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Przepis ten nie daje natomiast możliwości dowolnego kształtowania sposobu użytkowania terenu. W trakcie postępowania nie wykazano, by odwołująca się wykorzystywała przedmiotowe działki na cele postoju samochodów. Zdaniem skarżącej na działkach stają samochody, gdyż w pobliżu brak jest wystarczającej liczby niepłatnych miejsc postojowych. Postój samochodów jest niezależny od godzin otwarcia oddziału [...]. Organ I instancji nie ustalił też, jaki był "poprzedni sposób zagospodarowania" nieruchomości, a tylko taki sposób mógłby być przedmiotem decyzji. W toku postępowania ustalono, że odwołujący się nie naruszył przepisów prawa budowlanego, co było przedmiotem odrębnych postępowań toczących się przed organami administracji budowlanej. Plan miejscowy w zakresie dotyczącym przedmiotowych działek nie zawiera zapisu, który wyłączałby na tym terenie budowę parkingu. Lektura całego tekstu tego planu wskazuje zaś, że w jednostkach przestrzennych, w których kategorycznie nakazuje się realizację określonego typu zabudowy, używany jest zwrot "obszar przeznaczony wyłącznie na...", a w miejscach, gdzie kategorycznie danego typu zabudowy nie dopuszcza się, używany jest zwrot "zakazuje się...". W opisie jednostki obejmującej przedmiotowe działki brak takich jednoznacznych stwierdzeń. Jest on enigmatyczny i niejasny, a ryzyko różnych możliwych jego wykładni obciążą samorząd miejski, a nie [...]. Nadto z funkcją handlowo-mieszkalną w sposób oczywisty immanentnie związane są miejsca postojowe, obowiązek urządzenia których ciąży na każdym właścicielu obiektu, choć nie są one ujmowane jako odrębna funkcja zagospodarowania terenu. Na sąsiednich działkach również są miejsca postojowe, pomimo że w planie miejscowym nie wskazano takiej funkcji dla tych działek. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że wykorzystywanie przedmiotowych działek na miejsca parkingowe w ilości ok. 20 samochodów nie jest zgodne z zapisami planu miejscowego, który na tym obszarze nie przewiduje takiej funkcji. Zgodnie z przepisami §§ 18-21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej "Rozporządzenie") podmiot zagospodarowujący działkę budowlaną ma obowiązek urządzenia miejsc postojowych stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy. Wykorzystywany w tym celu plac postojowy jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, zapewnia możliwość użytkowania danego obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i – jeżeli obejmuje więcej niż 10 miejsc – wymaga, wraz z projektem budowlanym inwestycji, zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Opisywany stan faktyczny wskazuje, że teren przedmiotowych działek wykorzystywany jest nie tylko jako urządzenie umożliwiające użytkowanie budynku odwołującej się, lecz funkcjonuje samodzielnie, w związku z czym nie posiada statusu urządzenia budowlanego, lecz należy zaliczyć go do kategorii obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 p.b. Zapisy obowiązującego planu miejscowego nie przewidują odrębnej funkcji parkingowej, zatem wykorzystywanie go w takim celu nie jest zgodne z prawem. Zarazem Kolegium wskazało, że podziela linię orzeczniczą zawartą m.in. w powołanym przez wnioskodawcę wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, przytaczając w uzasadnieniu swej decyzji obszerne fragmenty uzasadnienia prawnego tego wyroku. Od opisanej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła [...]. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 2 u.p.z.p., naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa, a także sprzeczność decyzji z przepisami §§ 18-21 Rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 9 p.b. poprzez orzeczenie całkowitego zakazu wykorzystywania działek na cele postoju samochodów wbrew zawartemu w tych przepisach obowiązkowi urządzenia takich miejsc, spoczywającemu na właścicielu nieruchomości. Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej, ewentualnie o ich uchylenie i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto wskazała, że przywoływany i podzielany przez organy obu instancji wyrok NSA zapadł w całkowicie odmiennym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącego niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa materialnego oraz zakazane jest stosowania analogii, jeżeli prowadziłoby to do naruszenia lub ograniczenia praw obywatela, nawet w sytuacjach zbliżonych. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji zakazującą w całkowicie wykorzystywania przedmiotowych działek na cel postoju samochodów, chociaż samo przyznało w swojej decyzji, że dopuszczalne jest wykorzystywanie tych nieruchomości jako miejsc postojowych związanych z budynkiem [...] w liczbie do 10 miejsc, bez konieczności uzyskania w tym zakresie decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone decyzje nie mogą się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Oto bowiem uwadze organów obu instancji, a i skarżącej, uszła okoliczność, iż decyzja zakazująca użytkowania przedmiotowych działek na cele parkingowe została oparta na ustaleniach planu miejscowego, który od ponad 6 lat już nie obowiązuje. Chodzi mianowicie o przywołane przez organy administracji "ustalenia realizacyjne" dla przedmiotowych działek jako terenu oznaczonego symbolem "[...]" (k. 33, k. 46v. i k. 45 akt adm.). Ustalenia te pochodzą z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. (k. 62 akt sądowych). Zostały one utrzymane w mocy na podstawie § [...] Uchwały [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który stanowi, iż: "Dla obszaru [...] [obejmującego przedmiotowe działki] utrzymuje się w mocy postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...].12.1992 r." (k. 62 i k. 58 akt sądowych). Takie zastrzeżenie w nowo wprowadzanym w 1998 r. planie miejscowym dla Miasta [...] – utrzymujące w mocy dla przedmiotowych działek postanowienia szczegółowego planu miejscowego z 1992 r. – miało charakter klasycznej reguły walidacyjnej, rozstrzygającej expressis verbis o losach "starego" planu miejscowego (z 1992 r.) w związku z uchwaleniem planu "nowego" (z 1998 r.). Było ono dopuszczalne z punktu widzenia zasad techniki prawodawczej, a także w pełni skuteczne pod rządem obowiązującej w czasie uchwalania "nowego" planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.z.p."), gdyż nie upłynął jeszcze wówczas przewidziany w art. 67 ust. 1 u.z.p. maksymalny okres obowiązywania "starych" (tj. pochodzących sprzed 1 stycznia 1995 r.) planów miejscowych. Sytuację tę zmieniło całkowicie wejście w życie aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie bowiem z jej art. 87 ust. 3, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. wygasły najpóźniej z dniem 31 grudnia 2003 r. Oznacza to w szczególności, iż z tym dniem wygasły utrzymane w mocy dla przedmiotowych działek postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 12.1992 r. W świetle powołanego przepisu art. 87 ust. 3 u.p.z.p. po dniu 1 stycznia 2004 r. nie ma prawnej możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. (tak trafnie wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 r., II SA/Łd 757/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastosowanie przez organy administracji publicznej przepisów nieobowiązujących – ustaleń miejscowego planu, który zgodnie z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. utracił moc – stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące nieważnością decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2007 r., II SA/Gd 451/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wadliwością tą dotknięte były decyzje organów I i II instancji, gdyż rozstrzygnięcie każdego z tych organów opierało się na ustaleniach wygasłego planu miejscowego z 1992 r. Na marginesie wypada zauważyć, że stanowiący materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się wprost do zmian zagospodarowania terenu dokonanych bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie podkreśla się w doktrynie, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która polega na wykonaniu określonych robót budowlanych, gdyż ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są normowane przez Prawo budowlane (acz niekoniecznie w drodze obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia). Innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można natomiast dokonać bez wnioskowania o wydanie takiej decyzji (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 467–468, 470 i 476). W konsekwencji rygorom przewidzianym w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. podlega też tylko taka "samowolna" zmiana zagospodarowania terenu, która polegała na wykonaniu określonych robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b. Regułę tę należy odpowiednio odnieść do zmian zagospodarowania terenu dokonanych niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (o ile przyjąć założenie, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. także takich przypadków dotyczy). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi, a w szczególności zbada i ustali, czy z uwagi na charakter zaistniałych zmian w sposobie zagospodarowania przedmiotowych działek nie zachodzą podstawy do umorzenia postępowania w sprawie.