II OSK 761/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1456/09 w sprawie ze skargi A. w Katowicach na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uzgodnień 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie środowiskowych uzgodnień, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzających ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] września 2008 r., Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 13 maja 2008 r. i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji orzekł, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w B. Zarząd B. w B. pismem z dnia 12 grudnia 2005 r. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wskazał, że do dnia 5 grudnia 2005 r. pozostawał "poza procedurą" przygotowania decyzji pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach odmówił wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w postępowaniu uzgodnieniowym projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji nie występowały żadne inne strony poza inwestorem, w związku z powyższym wnioskodawca nie może być uznany za stronę postępowania o uzgodnienie projektu budowlanego. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił powyższą decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy zainteresowany A. spełnia wymagania przepisów art. 28–34 k.p.a., tylko bez żadnych wyjaśnień w uzasadnieniu decyzji przesłał zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2007 r. Związkowi, uznając tym samym ten A. za stronę postępowania. Ponadto wskazał, że organ I instancji nie wyjaśnił statusu Związku w przedmiotowym postępowaniu. A. przesłał na wezwanie organu I instancji stosowne dokumenty wskazujące, że A. reprezentuje interesy B. w B., z którego wniosku toczy się przedmiotowe postępowanie. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] września 2008 r. ponownie odmówił wznowienia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. w K. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach. We wniesionej do Sądu I instancji skardze A. wniósł o uchylenie decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. w całości. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jak i decyzje ją poprzedzające zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organy administracyjne w ogóle nie przeprowadziły wstępnej kontroli wniosku Związku o wznowienie postępowania. Organy nie zbadały czy wniosek został złożony w ustawowym terminie i nie wydały postanowienia o wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. (wniosek oparty jest na ustawowej przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Sąd I instancji podkreślił, że dopiero bowiem po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ będzie mógł merytorycznie zbadać, czy podmiot wnoszący podanie był stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Sąd I instancji wskazał także, że oczywistym naruszeniem procedury wznowieniowej było niezbadanie przez organy administracyjne podstawowej kwestii, a mianowicie czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Z treści wniosku o wznowienie postępowania wynika, iż A. powziął wiadomość o kwestionowanej decyzji w odrębnym postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc wcześniej niż wszedł w jej posiadanie, natomiast samą decyzję doręczono na jego żądanie przy piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. Zgodnie zaś treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Sanitarny zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Sądu I instancji, że organy państwowej inspekcji sanitarnej w prowadzonych postępowaniach rażąco naruszyły prawo, przez co wypełnione zostały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu uznania, że A. nie był stroną postępowania co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.) Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie zwrotu kosztów sądowych postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędy pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przestanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty są zasadne. Po pierwsze, pełnomocnik strony skarżącej zasadnie podniósł zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. z powodu rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego. Wynika to z tego, że w świetle art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w formie decyzji, jeżeli wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne lub jeżeli uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może więc nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Dlatego też może do niej dojść także, jeżeli w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli mogą być wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, czyli zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje. Ponadto oczywiście nie są to jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji organu I i II instancji z powodu rażącego naruszenia prawa, tylko do ich ewentualnie uchylenia, co potwierdza także linia orzecznictwa NSA, np. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06, Lex nr 437529 czy też wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07, Lex nr 484887. Ponadto, jeżeli w tej sprawie, co nawet podnosi Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, nie został jednoznacznie ustalony termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, to nie można jednoznacznie przesądzić czy postępowanie to powinno zostać wznowione czy tez nie. Dlatego też brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest naruszeniem, które może (ale nie musi) mieć wpływu na wynik sprawy. Ponadto wybór jednej z możliwych interpretacji przepisu prawa, tj. w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Rozbieżność orzecznictwa w zakresie wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyklucza więc uznanie, że doszło do rażącego naruszenia cytowanego przepisu. Po drugie, należy podkreślić, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko na wniosek strony, a nie z urzędu. Dlatego też na wstępnym etapie badania wniosku o wznowienie postępowania dokonuje się badania zarówno terminu do złożenia wniosku jak i przesłanek podmiotowych. W przypadku, gdy organ ustali, że wniosek został złożony po terminie bądź nie pochodzi od strony, wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Po pierwsze bowiem, zarówno brzmienie art. 145 § 1 pkt 4 jak i art. 147 wyraźnie wskazuje, że wznowione postępowanie toczyć się ma z udziałem strony, a nie wnioskodawcy, który za stronę się uważa. Oznacza to, że jeżeli na wstępnym etapie postępowania organ ustali, że podanie pochodzi od strony, to powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (ale dopiero po jednoznacznym ustaleniu przesłanki podmiotowej). Następnie rozpoznając sprawę i ustalając, czy wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania (w tym przypadku przesłankę z pkt 4), nie bada już czy wnioskodawca jest stroną, bowiem to już ustalono, lecz czy wnioskodawca ten brał udział w postępowaniu, a jeżeli nie to czy nastąpiło to bez jego winy. Dlatego też – badanie czy wnioskodawca jest stroną nie jest badaniem przesłanki z pkt 4, ponieważ badanie przesłanki wznowienia określonej w tym punkcie zawsze odnosi się do strony, jej udziału w sprawie i kwestii zawinienia. Ponadto dopiero w zależności od tych ustaleń wydaje jedną z decyzji określonych w art. 151. Co więcej, jeżeli z jakichkolwiek przyczyn okazałoby się po wznowieniu postępowania, że jednak wnioskodawca nie jest stroną, to powinno to skutkować umorzeniem postępowania wznowieniowego, ponieważ to postępowanie może zostać wszczęte i toczyć się wyłącznie z udziałem strony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego w całości ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez stronę będącą organizacją społeczną skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.