VII SA/Wa 215/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi K. G. i G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 215/11 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].11.2010r. działając na podstawie art. 138 § 2 kpa - po rozpatrzeniu odwołania H. M. i J. M. uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...].09.2010r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nakładającą na inwestorów – K. i G. G. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu zewnętrznej ściany budynku usytuowanej w granicy z działką budowlaną — w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna — i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że niniejsza sprawa była juz przedmiotem postępowania przed organem odwoławczym., albowiem decyzją Nr [...] z dnia [...].02.2009r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...].11.2001r. organu powiatowego (nakładającą na K. i G. G. obowiązek sporządzenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej oraz oceny technicznej istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego przy granicy z działką) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją Nr [...] z dnia [...].09.2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nałożył na inwestorów – K. i G. G. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na otynkowaniu zewnętrznej ściany budynku gospodarczego, usytuowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. w granicy z działką budowlaną — w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie H. M. i J. M. złożyły odwołanie. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy stwierdził, że decyzja PINB w Powiecie [...] z dnia [...].09.2010 r. zasługuje na uchylenie. W myśl art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego: budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowa, rozbudowa i nadbudowa. Natomiast przez remont (art. 3 pkt 8) należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wynika z akt sprawy (dokumentacja fotograficzna załączona do pisma z dnia 7.09.2001r. M. i F. M.) w toku realizowanych prac inwestorzy rozebrali część budynku gospodarczego poprzez usunięcie całego przykrycia, rozebrali górne fragmenty ścian nośnych wraz z nadprożami. W czasie przeprowadzonej kontroli na gruncie w dniu 14.05.2009r. ustalono, iż na działce nr [...] istnieje budynek gospodarczy o wym. 6,15 m x 4,10 m z dachem jednospadowym. Tym samym w świetle przytoczonych faktów i przepisów inwestorzy dokonali odbudowy przedmiotowego budynku, ponieważ jak wskazano w art. 3 pkt 8 remont wykonuje się w istniejącym budynku. Zgłoszenie wykonania robót remontowych obejmowało m.in. wymianę pokrycia dachowego, czyli dokonania robót w istniejącym dachu poprzez wymianę jedynie jego pokrycia. Natomiast inwestorzy rozebrali część budynku wraz z jego elementami konstrukcyjnymi. Efektem budowy (odbudowy, nadbudowy, rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Tryb art. 50-51 Prawa budowlanego, który zastosował Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] odnosi się do sytuacji, w których inwestor wykonał roboty budowlane z naruszeniem art. 30 ust. 1. Natomiast w sytuacji, gdy został zrealizowany nowy obiekt budowlany winno się zastosować tryb art. 48 lub 49 b Prawa budowlanego, który przewiduje prowadzenie postępowania do obiektów wybudowanych samowolnie, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W ocenie [...]WINB zgłoszenie zamiaru dokonania remontu w tym przypadku jest nieskuteczne, gdyż obejmuje roboty budowlane, które winny być wykonane na podstawie pozwolenia na budowę. Aby można było mówić, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 było skuteczne musi ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia, a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym wypadku takie zgłoszenie jest jedynie próbą obejścia prawa i nie wywołuje skutków prawnych. K. i G. G. wnieśli skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.201010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Decyzji zarzucili naruszenie: -przepisów prawa materialnego przez błędne ustalenie stanu faktycznego a przez to obrażę art. 7 kpa - błędne sklasyfikowanie przeprowadzonych robót na podstawie art. 3 pkt. 6 podczas kiedy właściwym był art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego. -błędne zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego -art. 107§3 kpa W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że naruszenie prawa przez organ polega przede wszystkim na wadliwym sklasyfikowaniu wykonanych przez nich robót jako "odbudowy". Zgodnie ze stanem faktycznym w chwili dokonania zgłoszenia remontu i podjęcia robót przedmiotowy budynek był budynkiem istniejącym i użytkowanym a zatem brak jest podstaw do sklasyfikowania robót jako odbudowy jak również rzekomego powstania nowej substancji budowlanej. Podkreślili, że dokonali we właściwym czasie zgłoszenia rozpoczęcia remontu domku gospodarczego, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. Wskazali, iż jeśli inwestor dokonując na podstawie zgłoszenia remont obiektu budowlanego stwierdził konieczność rozebrania lub odbudowy niektórych jego części wykorzystując jednak pozostałą część obiektu nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu to nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonał odbudowy skoro ustawodawca przy remoncie dopuszcza stosowanie wyrobów innych niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy prawa budowlanego nie określają zakresu i skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma charakter kasacyjny i zostało wydane w oparciu o art. 138§2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Uchylając decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części albowiem organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego w sposób nieprawidłowy przeprowadził postępowanie naprawcze tj. w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego zamiast trybu określonego w art. 48 lub 49 b tego prawa. Analiza akt postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku że problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do zakwalifikowania prac budowlanych przeprowadzonych przez inwestorów. Niesporne bowiem w niniejszej sprawie pozostaje, że dn9ia 21 sierpnia 2001r. pp. K. i G. G. dokonali zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia remontu domku gospodarczego. W zgłoszeniu tym określili zakres przeprowadzonych robót wskazując na: -częściową wymianę tynków zewnętrznych i wewnętrznych, -remont posadzki; -wymianę pokrycia dachu; -wymianę drzwi. Dalej: niekwestionowane w niniejszej sprawie jest, że inwestorzy wykonali prace budowlane na przedmiotowym obiekcie w zakresie znacznie odbiegającym od wskazanego w zgłoszeniu. Z materiału zdjęciowego wynika wszak, iż zdemontowano w budynku cały dach (więźbę dachową i jego pokrycie), rozebrano fragmenty ścian w tym ścian konstrukcyjnych, zewnętrznych, zdemontowano okna i drzwi. Budynek nie posiada również tynków zewnętrznych i wewnętrznych. Powyższe okoliczności zostały zobrazowane materiałem zdjęciowym znajdującym się w aktach sprawy. W szczególności z fot. 1 i 2 wynika stan budynku i zakres przeprowadzonych prac rozbiórkowych. Okoliczności te nie były także kwestionowane przez inwestorów a zatem prawidłowo organ administracji w oparciu o art. 81 kpa uznał okoliczności te za udowodnione. W konsekwencji zatem – co zostało wskazane na wstępie - spór sprowadza się do oceny czy przeprowadzone roboty należały zakwalifikować do "remontu’ w rozumieniu art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, jak uczynił to organ I instancji i jak w skardze wywodzą skarżący, czy też do innych robót budowlanych, które winny być poprzedzone pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu organ w sposób prawidłowy ustalił, że przeprowadzone roboty budowlane nie mieszczą się w pojęciu "remontu". Jak wynika z definicji tego pojęcia zawartej w pkt. 8 art. 3 przez remont należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym polegających na odtworzenie stanu pierwotnego a niestanowiących bieżącej konserwacji przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zakres wykonanych przez inwestorów prac znacznie przekracza roboty zdefiniowane w tym przepisie. Po pierwsze – co trafnie podnosi organ – remont może odbywać się jedynie na istniejącym obiekcie budowlanym. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że skoro "w chwili dokonania zgłoszenia remontu i podjęcia robót przedmiotowy budynek był budynkiem istniejącym i użytkowanym" to oznacza to, że roboty przeprowadzane były na istniejącym budynku. Takie rozumowanie prowadziłoby do wniosku, że całkowita rozbiórka (razem z fundamentami) a następnie wykonanie obiektu na nowo również byłaby wykonywaniem prac na istniejącym budynku skoro obiekt istniał przed przystąpieniem do ich wykonania, co – w sposób oczywisty jest sprzeczne z postanowieniami prawa budowlanego. Rację mają wprawdzie skarżący, że prawo budowlane nie określa zakresu i skali zamiany elementów budowlanych innymi elementami jednakże nie oznacza to że ustawodawca definiując pojęcie remontu zezwolił na rozebranie części budynku i wykonanie tych elementów ponownie z innych materiałów (np. zamiana gazobetonu na cegłę). Taka wykładnia tego pojęcia jak zaproponowali skarżący wypacza sens tego przepisu. W każdej bowiem sytuacji gdy inwestor zainteresowany byłby zburzeniem obiektu budowlanego i na tym miejscu posadowienie nowego, o tych samych gabarytach lecz z innych materiałów rozpoczęcie prac budowlanych mógłby poprzedzić jedynie dokonaniem zgłoszenia. Powyższe prowadzi do obejścia przepisu art. 28 prawa budowlanego. A zatem – w ocenie Sądu - w sposób prawidłowy organ odwoławczy uznał, iż roboty budowlane wykonane przez inwestorów nie mieszczą się w pojęciu remontu, znacznie wykraczając jego zakres a nadto, że wymagały one uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym nie można uznać, ze przedmiotowe roboty budowlane należało zakwalifikować – co najwyżej - jako wykonane z naruszeniem art. 30 ust. 1 - w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt. 3 tj. że stanowią jedynie przekroczenie zakresu prac objętych zgłoszeniem dokonanym przez inwestorów dnia 21.08.2001. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. I tak m.in. w wyroku z dnia 18 maja 2007r. w sprawie II OSK 782/06 NSA wskazał, że nie jest remontem w rozumieniu art. 3 pkt. 8 jeżeli inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia rozbiera po kolei poszczególne ściany budynku stawiając w ich miejsce nowe traktując to jako odtworzenie pierwotnego stanu. Takie działania inwestora mieszczą się w definicjach budowy lub przebudowy. (niepubl.). W innym orzeczeniu – w wyroku z dnia 14 marca 2006r. w sprawie II OSK 636/05 (niepubl.) Sąd ten stwierdził, że (...) zastąpienie ścian budynku z drewna ścianami murowanymi nie jest odtworzeniem stanu pierwotnego w rozumieniu art. 3 pkt. 8. Tego rodzaju roboty budowlane nie są więc remontem lecz przebudowa lub odbudowa obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 6, 7a. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela przedstawione wyżej stanowisko. A zatem skoro inwestorzy zdemontowali dach w części zarówno jego pokrycia jak i więźby, oraz dokonali rozbiórki górnych fragmentów zewnętrznych ścian w przedmiotowym budynku (co najmniej z 3 stron– elewacja wschodnia nie jest widoczna na zdjęciach) to tego rodzaju roboty prawidłowo organ odwoławczy zakwalifikował jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji postępowanie w sprawie wykonania tych robót winno toczyć się w oparciu o przepisy art. 48 i 49 Prawa budowlanego nie zaś – jak to uczynił organ I instancji – w oparciu o art. 50 i 51 omaw. prawa. Pozostaje bez znaczenia dla powyższego rozstrzygnięcia fakt, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji odbudowy. Niewątpliwie odbudowa mieści się w pojęciu budowy, o której mowa w pkt. 6 art. 3, na którą inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę. Jednocześnie biorąc pod uwagę definicję tego pojęcia wprowadzoną przez autorów słownika języka polskiego PWN, iż przez odbudowę należy rozumieć odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone lub przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone nie może ulegać wątpliwości, że rozebranie wskazanych wyżej elementów budynków i ich wybudowanie na nowo stanowi taką właśnie odbudowę. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ▪