I OSK 1547/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 24 października 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2321/10 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia[...]września 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. M. na rzecz Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 maja 2011 r., sygn. I SA/Wa 2321/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. M. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] września 2010 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., którą to stwierdzono, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] lutego 1961 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. P. [...]ozn. nr hip. [...] – wydane zostały z naruszeniem prawa bowiem przedmiotowe decyzje skierowane zostały do osoby niebędącej stroną w sprawie. Minister podkreślił, iż przeznaczenie nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod oświatę, ogrody działkowe i komunikację drogową, których to w świetle obowiązujących wówczas przepisów nie mogli realizować dotychczasowi właściciele powoduje, iż nie można uznać, aby decyzje o odmowie przyznania prawa własności czasowej rażąco naruszyły prawo. Wadliwe bowiem motywy rozstrzygnięcia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, ponieważ i tak nie było w zaistniałym stanie faktycznym prawnych możliwości do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Prawidłowo zatem organy dekretowe odmówiły przyznania prawa własności czasowej. Zasadnie więc organ nadzoru stwierdził, iż kwestionowane orzeczenia nie mają cech rażącego naruszenia prawa, jednakże kwestionowane rozstrzygnięcia zostały skierowane do M. J. A., mimo iż nie była ona ani właścicielką przedmiotowej nieruchomości, ani też następczynią prawną byłych właścicieli, a tym samym nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu dekretowym. Zgodnie zaś z treścią art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zgodnie jednak z treścią art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z ww. przyczyn, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. W takiej sytuacji organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Jednocześnie Minister stwierdził, że nie zaistniały inne przesłanki określone przepisem art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji z 1961 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 września 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu nadzorczego jakoby orzeczenia organów dekretowych z 1961 r. odmawiające przyznania prawa własności czasowej obciążone były wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1961 r. jak i decyzja z dnia [...] kwietnia 1961 r., zostały skierowane do M. J. A. – żony J. A. A. – jednego ze współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika zaś, że M. J. A. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, gdyż przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność m.in. tylko jej męża, a nie ich wspólną, natomiast spadek po zmarłym w dniu [...] września 1944 r. J. A. A. odziedziczyła w całości K. M. Z wniosku dekretowego z dnia [...] lutego 1949 r. wynika bowiem, iż M. J. A. nie działała w imieniu własnym, ale jako pełnomocnik J. A., H. J. Ł., I. L. K., R. R. A., G. A. reprezentującej prawa po zm. C. H. A., E. A. A. i M. A. R. Wniosek dekretowy został złożony przez adwokata F. J. – pełnomocnika M. J. A. i załączony został do niego odpis pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy. W rozpoznawanej sprawie z załączonego do wniosku dekretowego odpisu pełnomocnictwa dla adw. F. J. wynika, iż zostało ono udzielone przez M. A., R. A., H. Ł., G. A., E. A. i I. K. Nie wynika z niego jednak do prowadzenia jakiej sprawy ww. osoby upoważniają adw. F. J.. W aktach sprawy brak jest również pełnomocnictwa od ww. osób dla M. J. A.. Jeżeli zatem kwestionowane orzeczenia zostały wydane po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej złożonego przez pełnomocnika bez rozważenia, czy pochodzi on od osoby, która z takim wnioskiem mogła wystąpić, czyli takiej, która była prawnie właściwa do jego złożenia, a więc okoliczności umożliwiających stwierdzenie czy wniosek ten jest skuteczny, niewątpliwie muszą być uznane za wadliwe i to w takim stopniu, iż możliwe jest rozważenie czy zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym należy uznać za wadliwe postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym właśnie jak wskazano wyżej zakresie, a więc bez ustalenia, czy adw. F. J. składając wniosek dekretowy jako pełnomocnik M. J. A. był należycie do tego umocowany. W razie uznania, że wniosek został złożony przez osobę nieuprawnioną do jego wniesienia, to okoliczność ta powinna być rozważona w kontekście wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosek bowiem o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego, nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Już tylko sam fakt wydania decyzji rozstrzygającej wniosek pochodzący od podmiotu nieuprawnionego stanowi okoliczność uzasadniającą przyjęcie, że zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy czym należy wziąć pod uwagę to, że wniosek dekretowy w niniejszej sprawie został wniesiony w ustawowym terminie i został przyjęty a następnie rozpatrzony przez właściwy organ administracji publicznej. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że wniosek dekretowy został złożony przez osobę nieuprawnioną, co stanowić ma rażące naruszenie prawa oraz błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną skoro decyzja skierowana została do osoby, która nie mogła składać wniosku dekretowego co stanowi rażące naruszenie prawa. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu okoliczności nieznajdujących uzasadnienia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy, dotyczących reprezentacji stron i skuteczności złożonego wniosku dekretowego; art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w zw. art. 7, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył przepisy, co miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wniosek złożony przez adw. F. J., pełnomocnika R. A., H. Ł., G. A., E. A. i I. K. jest wnioskiem złożonym w imieniu dotychczasowych właścicieli i ich spadkobierców (G. A.), tym samym jest wnioskiem złożonym w imieniu uprawnionych osób, zatem jest wnioskiem złożonym skutecznie. Na gruncie rozporządzenia z 1928 r. pełnomocnictwo może być ogólne (do zastępowania we wszystkich sprawach wobec wszelkich urzędów) lub szczególne (do zastępowania w danej sprawie lub nawet do zastępowania w poszczególnych czynnościach w toku danej sprawy). Z treści tego pełnomocnictwa o charakterze ogólnym jednoznacznie wynika, że mocodawcy upoważniają adw. F. J. do działania w ich imieniu, do prowadzenia ich sprawy we wszystkich instancjach sądowych i administracyjnych z prawem substytucji oraz do odbioru dokumentów i pieniędzy. Nie może zatem budzić i nie budził wątpliwości organu dekretowego fakt prawidłowego umocowania pełnomocnika do prowadzenia sprawy o przyznanie prawa własności czasowej. Tym samym wbrew interpretacji dowodów dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny należy stwierdzić, że adw. F. J. był prawidłowo umocowany do złożenia wniosku, wniosek został skutecznie złożony w imieniu małoletniej K. A. oraz pozostałych żyjących w dacie jego składania współwłaścicieli, tj. R. A., H. Ł., E. A. i I. K. oraz w imieniu spadkobierczyni zmarłego C. H. A. – G. A. Orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1961 r. zostało skierowane do adw. F. J., pełnomocnika M. J. A., która już w tej dacie nie była przedstawicielem ustawowym swojej córki K., bowiem ta uzyskała pełnoletniość w dniu [...] listopada 1958 r., co oznacza, że miała pełną zdolność do czynności prawnych i samodzielnie mogła być stroną postępowania, a w postępowaniu tym nie brała udziału. Należy przy tym mieć na uwadze, że M. A. składając wniosek dekretowy nie występowała w imieniu J. A., lecz w imieniu jego praw, które stosownie do postanowienia z 2003 r., z dniem 25 września 1944 r. przeszły na jego małoletnią wówczas córkę K. K. A. złożyła odwołanie od orzeczenia i była stroną postępowania odwoławczego i adresatem decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1961 r. Tym samym, M. J. A., nie była stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 1961 r., nie miała prawa do złożenia odwołania, choć je złożyła, i nie mogła być stroną postępowania odwoławczego, choć nią była. Wada ta istnieje zarówno w orzeczeniu organu I instancji jak i w decyzji organu odwoławczego, a w ocenie organu nadzoru, wobec prawidłowej merytorycznej odmowy przyznania prawa własności czasowej, wypełnia przesłankę określoną przepisem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwiona podstawę odnoszącą się do naruszenia przepisów postępowania i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Zasadnie w niej podniesiono, że Sąd I instancji odwołał się do okoliczności nieznajdujących uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym sprawy a dotyczących stron, ich reprezentacji i skuteczności złożonego wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika bowiem jednoznacznie, iż przedmiotowy wniosek został złożony przez pełnomocnika, który posiadał stosowne upoważnienie udzielone przez współwłaścicieli nieruchomości. Było to pełnomocnictwo ogólne i nie zawierało wyłączenia dokonania danej czynności prawnej. Treść tego pełnomocnictwa jest jasna i nie budzi wątpliwości co do jego zakresu. Należy więc zgodzić się z twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej, że pełnomocnik był skutecznie umocowany do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 ww. dekretu, a wątpliwości Sądu I instancji nie znajdują oparcia w aktach sprawy. Przy czym Wojewódzki Sąd Administracyjny dogłębnie nie rozważył sytuacji prawnej M. J. A., przyjmując za organem, iż nie miała ona przymiotu strony w postępowaniu o przyznanie własności czasowej nieruchomości, której współwłaścicielem był jedynie zmarły mąż. Stanowisko to opiera się na treści postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa z dnia [...] listopada 2003 r. sygn. akt I Ns [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po J. A. A., którym stwierdzono, że jedyną jego spadkobierczynią jest córka K. A., natomiast żonie M. J. A. przysługuje prawo dożywotniego użytkowania ½ części majątku spadkowego. Jednakże Sąd I instancji, podobnie jak organ, nie wziął pod uwagę faktu, że spadkodawca zmarł [...] września 1944 r. w Warszawie. Natomiast w sprawach spadkowych generalną zasadą jest, iż stosuje się prawo obowiązujące w chwili śmierci spadkodawcy, co wynika z art. LI ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.) i art. XVIII przepisów wprowadzających wcześniej obowiązującego dekretu z dnia 8 października 1946 r. – Prawo spadkowe. Z treści powołanego postanowienia spadkowego wynika, że Sąd stosował przepis art. 232 Kodeksu Cywilnego Królestwa Polskiego obowiązujący do dnia 1 stycznia 1947 r. na terenie m.in. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem "Małżonkowi przy życiu pozostałemu, należy się po współmałżonku zmarłym część spadku, równa części jaka na każde dziecko przypada, licząc pozostałego małżonka przy podziale spadku za jedno dziecko i zostawiając onemuż wybór miedzy częściami. Część na małżonka przypadła służyć mu tylko będzie do użytkowania dożywotniego". Zarówno w doktrynie (por. Edward Musialski, Kodeksy Cywilne obowiązujące na Ziemiach Centralnych Polski, Warszawa 1936, s. 122) jak i w orzecznictwie (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1935 r. sygn. akt I C 466/35; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 listopada 1973 r. sygn. akt III CZP 69/73) nie budził wątpliwości pogląd, że małżonek pozostały przy życiu nie jest tylko użytkownikiem lecz również i spadkobiercą zmarłego małżonka i wszystkie zasady dotyczące spadków mają do niego zastosowanie, a więc m.in. obejmuje on spadek z mocy prawa z chwilą śmierci spadkodawcy, może zrzec się spadku, odpowiada odpowiednio za długi i ciężary spadku, a także jest legitymowany do wszczęcia postępowania spadkowego. Odmienny pogląd uznający małżonka jedynie za użytkownika, a nie za spadkobiercę jak to wynika z orzecznictwa Sądu Najwyższego, był odosobniony i prezentowany w XIX wieku. Konkludując stwierdzić należy, że M. J. A. jako spadkobierczyni J. A. była osobą legitymowaną do złożenia przedmiotowego wniosku nie tylko jako przedstawiciel ustawowy małoletniej córki K., ale również we własnym imieniu jako następca prawny współwłaściciela nieruchomości. Mogła też skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania jej w postępowaniu dot. przyznania własności czasowej. Ponieważ wbrew stanowisku Sądu I instancji, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia, ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę m.in. reprezentowany wyżej pogląd, iż M. J. A. jako następca prawny b. właściciela nieruchomości posiadała uprawnienia wynikające z art. 7 ust. 1 ww. dekretu z dnia 25 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z tych wszystkich względów uznając, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało wpływ na wynik prawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.