II OSK 1576/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie NSA Bożena Popowska del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 659/11 w sprawie ze skargi W. F. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 659/11, oddalił skargę W. F. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej. Zaskarżonym postanowieniem utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty wniesione przez W. F. w sprawie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego ze względu na niewykonanie obowiązku wskazanego w decyzji nakazującej W. F. usunięcie we wskazanym terminie nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku mieszkalnego - parteru - zlokalizowanego na działce przy ul. T. [...] w G.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w związku z niewykonaniem przez W. F. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...], organ powiatowy działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji. Podczas przeprowadzonych w dniu 22 czerwca 2010r. oględzin stwierdzono, iż obowiązek wynikający z ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego nie został wykonany. W dniu 28 czerwca 2010 r. do W. F. zostało skierowane upomnienie, wzywające do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku mieszkalnego - parteru - zlokalizowanego w budynku na działce przy ul. T. [...] w G.. Następnie w dniu [...] października 2010r. organ powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [...], którego doręczenie zobowiązanej w dniu 27 października 2010r. wszczęło przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] organ powiatowy uznał za bezzasadny zarzut W. F. dotyczący nieistnienia obowiązku z powodu braku doręczenia zobowiązanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2010 r. z której obowiązek wynikał. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji z których wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2010r. zobowiązująca W. F. do usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku jest decyzją ostateczną i została skutecznie zobowiązanej doręczona. Skargą W. F. zaskarżyła powyższe postanowienie. Wskazała, że decyzja nr [...] nakładająca na skarżącą obowiązki nie została jej doręczona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie bada zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest bowiem do tego uprawniony. Zestawienie zdania drugiego art. 29 § 1 przesądzającego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z art. 33 pkt 1 tej ustawy, pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego między innymi na nieistnieniu obowiązku, prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, która nastąpiła po wydaniu tytułu wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie skarżąca, w drodze zarzutu, podważa skuteczność doręczenia decyzji nakładającej na skarżącą obowiązki, na podstawie której wystawiono tytuł egzekucyjny, co nie stanowi o nieistnieniu obowiązku. Dopiero bowiem podważenie w odpowiednim trybie ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. ([...]), mogłoby doprowadzić do skutku zamierzonego przez skarżącą. Sąd wskazał także, że skoro skarżąca uważa, że nie była powiadomiona o decyzji, to może skorzystać z przysługującego jej prawa do zainicjowania odrębnego nadzwyczajnego postępowania w celu zbadania przez organ tej kwestii (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skargą kasacyjną W. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: a) art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegającą na: - przyjęciu przez organ, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy decyzja na podstawie której organ wydał postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie została doręczona skarżącej, a więc nie mogła ona wywołać skutków, - pominięciu przez Sąd orzekający, iż organ wydający postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego to ten sam organ który wydał decyzję nr [...], a więc z urzędu są mu znane wszelkie okoliczności wydania i doręczenia tej decyzji. W takiej sytuacji zakaz określony w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być stosowany bezkrytycznie, gdyż w trybie egzekucji ten sam organ realizuje swoje własne decyzje. - w sprawie nie wyjaśniono czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wywiązał się ze swojego obowiązku, jakim jest zbadanie dopuszczalności wydania tytułu egzekucyjnego, - przyjęciu przez Sąd orzekający, że w niniejszej sprawie obowiązek określony w decyzji [...] r. podlega egzekucji administracyjnej, pomimo iż wystąpił powód z powodu którego stwierdzić należało, iż określony w decyzji obowiązek nie podlega egzekucji, - faktyczne niezbadanie dopuszczalności tego konkretnego i zindywidualizowanego wskazanego w decyzji i tytule wykonawczym obowiązku, wbrew zasadom określonym w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji , - przyjęciu przez Sąd orzekający, iż pomimo znanych organowi egzekucyjnemu okoliczności z urzędu wskazujących, że doręczenie skarżącej decyzji nie było skuteczne, mógł on wszcząć egzekucję administracyjną, - przyjęciu przez Sąd, że zarzuty skarżącej nie powinny być podnoszone w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy skarżąca niezwłocznie po powzięciu informacji o decyzji nr [...] informowała, a następnie zarzucała Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w G., iż ta decyzja nie została jej doręczona, pomimo, iż w przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny jest zarazem wierzycielem, który ma obowiązek badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a bez wypełnienia tego obowiązku organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania egzekucyjnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. faktycznie nie zbadał okoliczności podnoszonych przez skarżącą i pomimo przedstawienia przez nią przekonywujących dowodów wydał postanowienie o wszczęciu posterowania egzekucyjnego, zatem w takiej sytuacji postępowanie to powinno zostać zawieszone, - przyjęcie przez Sąd, iż badanie czy decyzja na podstawie której został wydany tytuł wykonawczy została skutecznie doręczona skarżącej stanowi badanie zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, gdy okoliczność skutecznego doręczenia decyzji stanowi warunek formalny, a nie merytoryczne badanie zasadności orzeczenia obowiązku, - przyjęcie przez Sąd, iż żeby móc mówić o badaniu dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmującym ustalenia czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony, nie jest konieczne ustalenie czy te czynności zostały dokonane na podstawie skutecznej decyzji administracyjnej. Nie można mówić o prawidłowości wystawienia tytułu egzekucyjnego gdy skarżąca kwestionuje, iż akt na podstawie którego wydano ten tytuł w ogóle nie jest skuteczny i nie może wywoływać skutków, a organ będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym nie zbadał tych okoliczności rzetelnie przed wydaniem tytułu wykonawczego. b) art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającą na: - przyjęciu przez Sąd, iż pomimo że skarżąca zarzuca na podstawie art. 33 pkt 1 nieistnienie obowiązku, to organ egzekucyjny nie ma prawa do badania merytorycznego obowiązku, gdy z literalnego brzmienia tego przepisu wynika iż ta przesłanka ma charakter merytoryczny, zatem badanie czy decyzja [...] została doręczona skutecznie z cała pewnością wchodzi w możliwy zakres badania opartego na art. 33 ust. 1, - uznaniu przez Sąd, że skarżąca w toku postępowania nie przedstawiła dowodów na nie istnienie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, gdy w aktach sprawy znajdują się: zawiadomienie skarżącej, że nie otrzymała decyzji [...] oraz informacja, iż skarżąca odwołała się od decyzji [...], co potwierdza jej twierdzenie, że w kopercie zaadresowanej do niej była wyłącznie jedna decyzja i to skierowana do J. F. . 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, w sytuacji gdy skarżąca od momentu powzięcia informacji o decyzji nr [...] wskazywała organowi, iż tej decyzji nie otrzymała, przy uwzględnieniu faktu że ten sam organ jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym, w takiej sytuacji nie można mówić o rozpoznaniu istoty sprawy gdy nie zostały uwzględnione wszelkie okoliczności. Wskazując powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie podstawę procedowania stanowił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mimo nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Należy się zgodzić z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym zestawienie art. 29 § 1 in fine z art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1221/11; wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II FSK 172/07; wyrok NSA z dnia 10 grudnia 1998 r., sygn. akt III SA 1418/97). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w dacie wszczęcia egzekucji nie mogło być mowy o niedopuszczalności egzekucji z powodu nieistnienia obowiązku, bowiem decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...], stanowiąca podstawę wystawienia tytułu wykonawczego była decyzją ostateczną i istniała w obrocie prawnym. Analizowanie natomiast prawidłowości doręczenia ww. decyzji stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego oznaczałoby w konsekwencji badanie tego, czy weszła ona skutecznie do obrotu prawnego. Badanie tej okoliczności w ramach zarzutu opartego na twierdzeniu nieistnienia obowiązku stanowiłoby w istocie kontrolę wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym - czego zabrania art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto podnieść należy, że kwestia prawidłowego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wydania tytułu wykonawczego nie może być weryfikowana w postępowaniu egzekucyjnym niezależnie od tego czy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym czy nie. Przyjęcie odmiennego poglądu byłoby równoznaczne z umożliwieniem zobowiązanemu podważenia ostatecznych decyzji poza trybami nadzwyczajnymi dla tego celu przewidzianymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1221/11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Z powyższych względów za nieuzasadnione uznać należało zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 29 i art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konsekwencji za nietrafiony uznać należy też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 461) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.