II OSK 2607/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 74/11 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 2607 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Starosta Żywiecki zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. A. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego w Z. przy ulicy [...], w obszarze działek o numerach [...], [...] i [...]/7. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Śląski uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, stwierdzając, że projekt zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji sporządzony został na nieaktualnej mapie, na której nie uwzględniono działki [...]/7, objętej wnioskiem. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowe działki znajdują się według zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w strefie pośredniej ochrony konserwatorskiej. Wyjaśnienia wymaga także kwestia ewentualnego zacienienia sąsiedniego budynku. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Żywiecki postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nałożył na inwestora J. A. obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. złożonej dokumentacji o wykonanie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych, obejmującej określenie granic działek objętych projektowaną inwestycją oraz wykazanie spełnienia warunku wynikającego z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.) w stosunku do istniejącego budynku zlokalizowanego na działce Nr [...]/2. Następnie decyzją z dnia [...] września 2010 r. Starosta Żywiecki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. A. pozwolenia na budowę budynku handlowo- usługowego w Z. przy ulicy [...] na działkach wymienionych we wniosku. Zdaniem organu inwestor uzupełnił wymagane dokumenty, przedkładając projekt zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektów, obejmującej określenie granic objętych projektowaną inwestycję oraz wykazał spełnienie warunku określonego w §13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tj. że planowana inwestycja nie spowoduje zacienienia pomieszczeń znajdujących się w budynku sąsiednim. Jak wskazał organ wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące rozgraniczenia m.in. planowanej do zabudowy działki nie został uwzględniony, gdyż nie było ku temu podstaw z art. 97 K.p.a. Odnośnie obowiązku uzgodnienia projektu inwestycji z konserwatorem zabytków organ podał, iż wobec zmiany art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, nie ma obecnie obowiązku przedkładania takiego uzgodnienia, a wystarczającą jest złożona opinia. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł współwłaściciel działki sąsiedniej (nr [...]/2) W. G., zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, art. 7 K.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nie zapewnienie ochrony interesów osób trzecich, w tym właścicieli działki nr [...]/2, w sytuacji gdy budowa planowanego budynku grozi pozbawieniem dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi znajdujących się w budynku na jego działce i gdy istnieje rozbieżność co do przebiegu granic pomiędzy działkami przeznaczonymi na inwestycję, a jego działką. Nadto zarzucono decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec nie sprawdzenia zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miasta w Żywcu Nr XLVII/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 § 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu przedstawiony projekt spełnia warunki z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu położonego w jednostce urbanizacyjnej oznaczonej symbolem "S2.7- 6MW1", w której dopuszczona została lokalizacja przedmiotowego budynku. Dodatkowo z projektu wynika, że zachowana zostanie maksymalna powierzchnia zabudowy. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny i spełnia wymagania ustawowe. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na aktualnej mapie do celów projektowych, a wobec zmiany przepisu art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego planowana inwestycja nie wymaga obecnie uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Pozostające w aktach sprawy pismo z dnia 21 września 2009 r. prawidłowo uznano za wymaganą opinię. Planowana inwestycja nie spowoduje też zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejącym na sąsiedniej działce budynku. Potwierdzają to wykonane przez projektanta obliczenie zacienienia. Także wszczęcie przez odwołującego postępowania rozgraniczeniowego, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył W. G., zarzucając jej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że ustalenie przebiegu granic w sposób nie budzący wątpliwości nie jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania oraz naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, iż przedmiotowa inwestycja pozbawi znacznej ilości światła pomieszczenia zajmowane przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podał, iż postępowanie rozgraniczeniowe nie zostało zakończone. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zdaniem Sądu kwestia dotycząca rozgraniczenia działek nie może być oceniana jako zagadnienie wstępne, stąd zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. był niezasadny. Wskazując na złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego), Sąd odwołał się do przyjętego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym jeżeli inwestor powołuje się na przysługujący mu tytuł prawny ujawniony w księdze wieczystej, to dopóki nie zostanie wydane przez sąd powszechny postanowienie o zabezpieczeniu powództwa, nie zostanie dokonany odpowiedni wpis w księdze wieczystej, dopóty organ administracyjny związany jest tym tytułem prawnym. Jak wynika z akt sprawy oraz skarżącego oświadczenia pełnomocnika skarżącego nie jest mu wiadome nic o dokonaniu w księgach wieczystych wpisu ostrzeżenia w tym przedmiocie. Wskazując natomiast na treść art. 35 ust. 4 ww. ustawy, Sąd pierwszej instancji uznał, iż aktualnie toczy się spór o granice działki, na której zaprojektowano obiekt budowlany, nie może on jednak mieć wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast wobec spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego, organy administracji nie mogły odmówić wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Inwestor przedstawił komplet wymaganych dokumentów. Analiza złożonego projektu potwierdziła jego zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Żywcu Nr XLVI 11/406/2005 z dnia 21 marca 2005 r. zarówno w zakresie zgodności planowanej zabudowy z ustaleniami planu - budowa budynku handlowo- usługowego w jednostce urbanizacyjnej oznaczonej symbolem "S2.7-6MW1", jak również w zakresie zgodności z przewidywaną w planie wielkością zabudowy (planowana powierzchnia 32% terenu, do 35% przyjętych w planie). W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym prawa do ochrony granic nieruchomości, czy zacienienia pomieszczeń w budynku skarżącego. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia przez inwestycję dopływu światła słonecznego do pomieszczeń zajmowanych przez skarżącego, Sąd uznał go niezasadny w świetle § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Spełnienie tego warunku potwierdziła analiza przeprowadzona przez projektanta przedmiotowego budynku. Sam też skarżący, stwierdził, że "Jakkolwiek może nie dojść do zacienienia (z uwagi na wysokość planowanej inwestycji), o tyle w sposób oczywisty zostanie przesłonięty widok z okna". Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. G., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż przedmiotowa inwestycja pozbawi znacznej ilości światła pomieszczenia zajmowane przez skarżącego, 2. art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż postępowanie rozgraniczeniowe nie ma wpływu na treść oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji za błędne uznano założenie, że skoro przepisy Prawa budowlanego nie regulują kwestii ograniczenia widoku, to nie może być mowy o naruszeniu określonych przepisów prawa materialnego. Normę art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego należy, bowiem traktować szerzej, również w odniesieniu do art. 140 i art. 144 K.c. Nadto, jeżeli sąd powszechny dokona ustalenia według ostatniego stanu posiadania, to sporna granica może zostać ustalona w sposób odmienny niż wynika ona obecnie z mapy ewidencyjnej. Wtedy też okaże się, iż inwestycja częściowo została zaplanowana na nieruchomości skarżącego, a oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane nie będzie odpowiadało rzeczywistemu stanowi prawnemu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając w granicach określonych art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesioną kasację zauważyć trzeba, iż zgodnie z jedną z podstawowych dla procesu inwestycyjno- budowlanego zasad "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" (art. 4 Prawa budowlanego). Definicję legalną pojęcia "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zawarto w art. 3 pkt 11 tej ustawy i należy przez nią rozumieć "tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonania robót budowlanych". Obowiązek przedłożenia takiego oświadczenia przez inwestora, według ustalonego wzoru, pod rygorem odpowiedzialności karnej jest jednym z warunków koniecznych dla uzyskania pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 w związku z ust. 5 Prawa budowlanego). Nie można jednak czynić założenia, jak wywodzi to strona skarżąca, że ewentualne wątpliwości, co do posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniają w każdej sytuacji wszczęcie w stosunku do działki objętej procesem inwestycyjnym postępowania rozgraniczeniowego. Oświadczenie przewidziane w art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego jest, co prawda środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a., ale jego aktualnej prawdziwości nie można uzależniać od zdarzenia przyszłego, tj. wyniku postępowania rozgraniczeniowego. W przedmiotowej sprawie, co też trafnie podkreślono w skarżonym wyroku, w czasie trwania postępowania w sprawie nie zostało wykazane, iż inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Prawdziwość oświadczenia inwestora nie została, zatem skutecznie podważona przez stronę skarżącą. Z tych też przyczyn, za niezasługujący na uwzględnienie należało uznać zarzut naruszenia art. 4 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Nie można było również podzielić narzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Dla oceny czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno- budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Równocześnie jednak zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczałyby uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwić inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami. Przyjęcie takiej konstrukcji prowadziłoby wprost do uchybienia normom z art. 4 i art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a przez to naruszenia konstytucyjnej zasady ochrony własności tyle, że inwestora (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1489/06; 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 402/10; z dnia 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 451/10; z dnia 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2380/10- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowy http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazując na powyższe uwarunkowania, zwrócić też należało uwagę na niekonsekwencję w zajmowanych przez stronę skarżącą stanowiskach odnośnie wpływu planowanej inwestycji na dopływ światła do budynku skarżącego. W skardze strona skarżąca przyznała, bowiem, co zresztą eksponował również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia, że może nie dojść do zacienienia. Następnie w analizowanym zarzucie stwierdzono, że inwestycja "pozbawi znacznej ilości światła pomieszczenia" zajmowane przez skarżącego. Z kolei w uzasadnieniu kasacji znowu wskazano na "kwestię ograniczenia widoku". Dostrzeżony brak konsekwencji i precyzji w twierdzeniach strony już sam w sobie poddaje w wątpliwość zasadność wywodów strony skarżącej. Niezależnie od powyższego podzielić należało twierdzenia Sądu pierwszej instancji, iż skoro z przedstawionej przez inwestora dokumentacji nie wynika, aby projektowane zamierzenie budowlane naruszało przepisy techniczno- budowlane, to tym samym nie można przyjąć, aby można było mówić w tym zakresie o naruszeniu prawa materialnego. Żądanie skarżącego dotyczące poszukiwania ochrony w przepisach prawa cywilnego, z uwagi na ogólnikowo sformułowane ograniczenie widoku, prowadziłoby w efekcie do zakwestionowania prawa do zabudowy nieruchomości przez inwestora. Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia z urzędu wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną.