II GSK 1813/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 232/11 w sprawie ze skargi A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz., objętym skargą kasacyjną wyrokiem uwzględnił skargę A. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sz. z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, uchylając zaskarżone postanowienie. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał m.in., że Prezydent Miasta Sz. postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2004 r., wydanym na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), uznał zarzuty skarżącego w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za nieuzasadnione. Postanowienie to doręczone zostało na adres skarżącego w dniu 19 kwietnia 2010 r. do rąk dorosłego domownika, który podjął się oddania przesyłki adresatowi. W dniu 23 sierpnia 2010 r. skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie, które zawierało także wniosek o przywrócenie uchybionego terminu do jego wniesienia. Uzasadniając prośbę o przywrócenie terminu skarżący wyjaśnił, że powodem niedopełnienia czynności w terminie była jego nieobecność w miejscu zamieszkania wynikającą z wykonywania pracy poza granicami kraju. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. zaskarżonym postanowieniem odmówiło przywrócenie terminu uznając, że niezachowanie przez skarżącego terminu do wniesienia zażalenia nie było wywołane przyczynami od niego niezależnymi, lecz stanowił skutek niedostatecznej dbałości w prowadzeniu własnych spraw. Organ stwierdził, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów oraz argumentacji pozwalającej stwierdzić, iż nie miał możliwości wystąpienia z zażaleniem w terminie ustawowym, tj. w okresie pomiędzy 19 kwietnia, a 23 sierpnia 2010 r.. Nadto wniosek o przywrócenie terminu nie pozwalał na przyjęcie, aby w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia niemożliwym było sporządzenie i wniesienia zażalenia oraz aby wniosek o przywrócenie terminu złożony został w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny stanowiącej podstawę niemożności działania. Organ wskazał ponadto, że skarżący, nie musiał działać osobiście i dochowując należytej staranności mógł poinformować organ o planowanej dacie zmiany miejsca pobytu i wskazać stosowny adres do doręczeń bądź ustanowić pełnomocnika, który w jego imieniu mógłby wnieść środek zaskarżenia. Sąd I instancji rozpoznając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie nie odpowiadało przepisom prawa. Wskazał, że na mocy art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zastosowanie miały art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Za niesporne Sąd uznał, że siedmiodniowy termin do wniesienia przez skarżącego zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta Sz. upływał z dniem 26 kwietnia 2010 r. i, że doszło do jego uchybienia. Jednakże wnioskując o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zażalenia, skarżący wskazał, iż uchybienie to spowodowane było jego okresową nieobecnością w miejscu swojego zamieszkania na dowód, czego załączył do wniosku zaświadczenie potwierdzające wymeldowanie z miejsca pobytu czasowego, wskazujące na to, że w okresie od 9 kwietnia 2010 r. do 20 sierpnia 2010 r. przebywał czasowo w Brazylii. W ocenie Sądu I instancji, organ pominął tę okoliczność. Sąd podkreślił, że zastępcze doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym rodzi ten sam skutek, co doręczenie go do rąk adresata, jednakże ewentualna niemożność z jego strony zapoznania się z jego treścią z jakiejkolwiek przyczyny może stanowić usprawiedliwioną przeszkodę do dokonania w terminie określonej czynności procesowej. Za nieuprawnione Sąd uznał stanowisko organu o braku po stronie skarżącego dostatecznej staranności w zakresie dbałości o swoje sprawy, bowiem strona nie ma obowiązku nieprzerwanego oczekiwania w miejscu zamieszkania na doręczenie jej pisma przez organ, ani też obowiązku ustanowienia pełnomocnika do działania w jej imieniu (odbioru korespondencji) w przypadku czasowej nieobecności pod wskazanym adresem. Sąd I instancji nie zgodził się również z tezą organu, że żaden z argumentów podniesionych przez stronę w podaniu o przywrócenie terminu nie pozwalał na przyjęcie, aby wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny stanowiącej podstawę niemożności działania, skoro z treści wniosku oraz załączonego do niego dokumentu w postaci "Potwierdzenia wymeldowania z pobytu czasowego" wynikało, że przeszkodą uniemożliwiającą dochowanie terminu do wniesienia zażalenia było wykonywanie przez wnioskodawcę obowiązków zawodowych poza granicami kraju i że przeszkoda ta ustała z chwilą jego powrotu do miejsca zamieszkania w kraju, tj. w dniu 20 sierpnia 2010 r. Jako podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia, Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012. poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sz. zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucając mu mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieusprawiedliwione uznanie, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem prawa, mimo, że faktycznie takie naruszenie nie zaistniało; 2. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy, w tym w szczególności w treści skarżonej decyzji ustalenie, że Kolegium oceniając zasadność wniosku strony nie badało czy fakt długotrwałego zarobkowego pobytu zagranicznego jest przesłanką dającą podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, – podczas gdy treść decyzji potwierdza, że właśnie powyższe było przedmiotem oceny organu; 3. art. 58 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie, że wywodzona przez stronę we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia okoliczność zaplanowanego, długoterminowego i nie zgłoszonego organowi wyjazdu zagranicznego w celach zarobkowych może stanowić podstawę przywrócenia terminu w razie jej uprawdopodobnienia we wniosku złożonym w terminie 7 dni od daty powrotu do kraju; 4. art. 58 k.p.a. w zw. z art. 41 i art. 36 ust. 3 ustawy o egzekucji w administracji, poprzez pominięcie przy orzekaniu, że strona jest obowiązana do informowania organu o zmianie adresu do korespondencji, a w razie nie wywiązania się z takich obowiązków nie ponosi negatywnych skutków swojego zaniechania także w zakresie ustania terminu do wniesienia zażalenia; 5. art. 58 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, poprzez przypisanie zaświadczeniu wydanemu przez organ meldunkowy waloru dokumentu na podstawie, którego można jednoznacznie w zastępstwie stosownych oświadczeń strony we wniosku o przywrócenie terminu, określić daty zakończenia i rozpoczęcia daty pobytu osoby pod adresem zameldowania. Podnosząc te zarzuty skarżący organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli legalność dokonanej przez Sąd I instancji było postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że odmowa przywrócenia terminu nastąpiła na skutek przyjęcia, że skarżący nie "przedstawił żadnych dowodów czy nawet rzeczowej argumentacji, która pozwalałby stwierdzić, że nie miał on możliwości wystąpienia z zażaleniem w terminie ustawowym", oraz, że z treści pisma "czy też innych okoliczności sprawy" nie wynika, czy prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w terminie określonym w art. 58 § 2 k.p.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. uchylając zaskarżone postanowienie uznał, że zapadło ono z naruszeniem art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w stopniu, "co najmniej" mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wskazał na konieczność ponownego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia przy wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności (przyczyn), w jakich doszło do uchybienia terminowi oraz stopnia zawinienia w tym zakresie ze strony wnoszącego spóźnione zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przytoczony przepis określa zasadę, że przywrócenie uchybionego terminu może nastąpić tylko na wniosek zainteresowanego, oraz przesłankę przywrócenia terminu – uprawdopodobnienie braku winy. W literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że osoba zainteresowana "ma uprawdopodobnić brak swojej winy, czyli powinna - uwiarygodnić stosowną argumentacją - swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna" - (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 284). Uprawdopodobnienie prowadzi do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie rzeczywiście miało miejsce. Jednakże sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia - nie zwalnia organu - z konieczności podjęcia wszelkich działań, których efektem będzie potwierdzenie, przez osobę wnioskującą, wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtarzając za tezą zawartą w kontrolowanym przez Sąd I instancji postanowieniu jej autor podniósł, że skarżący nie przedstawił "żadnych przekonywujących dowodów", po czym wskazał, że "mimo wcześniejszego przedstawienia zapisów książeczki marynarskiej, jako dowodu pobytu poza miejscem zamieszkania skarżący do wniosku o przywrócenie terminu takich dowodów już nie przedstawił". Zaprezentowany fragment uzasadnienia skargi kasacyjnej jak również te jej wywody, które wskazują, na możliwość nadania pisma za granicą, "np. w najbliższym porcie" wskazują na konieczność wyjaśnienia przyczyn uchybienia terminu przez wezwanie skarżącego do ich wykazania. Raz jeszcze, bowiem należy powtórzyć, że występowanie w art. 58 § 1 k.p.a. przesłanki uprawdopodobnienia braku winy nie zwalnia organu od podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy i potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności i okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1330/05, z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1431/10). Jak już wcześniej wskazano odmowa przywrócenia terminu nastąpiła również z przyczyn określonych w art. 58 § 2 k.p.a.. Przepis ten określa siedmiodniowy termin do złożenia prośby o przywrócenie terminu biegnący od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wskazanie, w jakiej dacie nastąpiło ustanie tej przyczyny należy do wnoszącego podanie, co oczywiście nie pozbawia organu możliwości oceny tej okoliczności. W sytuacji, gdy strona nie podała daty, w jakiej ustała przyczyna w uchybieniu terminu organ zobligowany jest do wezwania do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a.. Nie może natomiast organ, tak jak to uczynił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wywodzić, że nie naruszył art. 58 § 2 k.p.a., bo w oparciu o treść pisma jak i z dołączonych dokumentów "nie sposób ustalić" daty powrotu strony do miejsca zamieszkania. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający postanowienie o odmowie przywrócenie terminu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., przy czym jako naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd I instancji wskazał przepisy art. 58 § 1 i 2 k.p.a. Z przyczyn przedstawionych powyżej Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznał te zarzuty skargi kasacyjnej, które obejmują przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a.. Nieusprawiedliwione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, przy czym część z nich nie poddaje się merytorycznej ocenie, wobec braku jakiegokolwiek ich uzasadnienia. Zgodnie, bowiem z art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaję sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Przedmiotem oceny mogą być, zatem jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.. W petitum rozpoznawanego środka odwoławczego skarżący organ, oprócz omówionych już przepisów art. 58 § 1 i 58 § 2 k.p.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nadto naruszenie art. 41 k.p.a. art. 1 i art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 36 ust.3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a ponadto art. 10 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, ze zm., dalej ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Natomiast uzasadnienie zarzutów obejmuje jedynie art. 58 k.p.a., art. 41 k.p.a. oraz art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także powołany dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7 ust. 2 tej ustawy i tylko te zarzuty poddają się merytorycznej ocenie. Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 41 k.p.a.. Przepis ten w § 1 stanowi o obowiązku strony zawiadomienia organu w toku postępowania o każdej zmianie miejsca pobytu, a w myśl § 2 w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że uchybienie temu przepisowi nastąpiło poprzez jego błędną wykładnię, której skutkiem jest "całkowite wypaczenie instytucji doręczenia zastępczego". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art.41 k.p.a., a tym samym nie mógł uchybić temu przepisowi w zarzucanej formie. Ta sama uwaga obejmuje zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 7 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl art. 7 ust. 2 powołanej ustawy miejscem pobytu czasowego osoby zatrudnionej na statku morskim albo osoby, która w związku z wykonywaniem pracy przebywa przez określony czas w ruchomym urządzeniu mieszkalnym poza miejscem pobytu stałego, jest miejscowość, w której ma siedzibę zakład pracy zatrudniający tę osobę. Stawiając omawiany zarzut skarżący organ po pierwsze nie dostrzega, że Sąd I instancji nie wykładał ani też nie stosował tego przepisu. Po wtóre wiąże go z oceną zaświadczenia o sposobie wykonaniu obowiązku meldunkowego dołączonego do wniosku o przywrócenie terminu, gdy tymczasem Sąd I instancji jasno wskazał w uzasadnieniu, że nie przesądza "wartości dowodowej" dokumentu w postaci "potwierdzenia wymeldowania z pobytu stałego". Zarzut obejmujący naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zmierza do wykazania, że w oparciu o zaświadczenie o sposobie wykonywania obowiązku meldunkowego nie można ustalić z "dokładnością niezbędną do orzekania o przywrócenie terminu", czy prośba o jego przywrócenie została wniesiona w terminie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 10 ust. 1 omawianej ustawy, stanowiącego, że osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia, ponieważ nie stosował ani też nie interpretował tego przepisu. Natomiast kwestia wykazania, że prośba o przywrócenie terminu została wniesiona w ustawowym terminie została już omówiona przy ocenie zarzutu obejmującego art. 58 § 2 k.p.a.. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.