I OSK 1692/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: st. asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 726/11 w sprawie ze skargi R.T. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2011 r. nr 116/Kadr w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 726/11 oddalił skargę R. T. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2011 r. nr 116/Kadr w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy: Rozkazem personalnym z dnia 14 grudnia 2010 r. nr 1737 Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej zwolnił R. T. z zawodowej służby wojskowej. Na egzemplarzu powyższego rozkazu złożonym do akt personalnych R. T. zamieszczona została adnotacja dokonana przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej, że osoba ta w dniu 28 grudnia 2010 r. o godz. 11:40 próbowała doręczyć rozkaz w miejscu zamieszkania R. T., jednak odmówił on jego przyjęcia. Rozkazem dziennym z dnia 31 grudnia 2010 r. nr Z-250 Rektor - Komendant Akademii Marynarki Wojennej stwierdził, że rozkaz personalny z dnia 14 grudnia 2010 r. został doręczony w dniu 28 grudnia 2010 r. Rozkaz personalny z 14 grudnia 2010 r. doręczony został R. T. również za pośrednictwem poczty w dniu 17 stycznia 2011 r. W dniu 20 stycznia 2011 r. R. T. wniósł odwołanie od powyższego rozkazu personalnego do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia 23 lutego 2011 r. nr 116/Kadr, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że skuteczne doręczenie rozkazu personalnego nastąpiło w dniu 28 grudnia 2010 r., tj. w dacie odmowy jego przyjęcia, wyrażonej przez zainteresowanego wobec Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej. W ocenie Ministra Obrony Narodowej, od 28 grudnia 2010 r. biegł określony w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił również, że późniejsze doręczenie R. T. rozkazu personalnego z 14 grudnia 2010 r. drogą pocztową nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Skuteczne doręczenie nastąpiło bowiem już w dniu 28 grudnia 2010 r. Na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 lutego 2011 r. R. T.i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 42 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu, że rozkaz personalny został skutecznie doręczony. Skarżący wskazał na okoliczności towarzyszące próbie doręczenia tego rozkazu przez pracowników Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni: usiłowanie przekazania przesyłki na ulicy przy braku wyjaśnienia, co zawiera ta przesyłka oraz mimo tego, że adres jego zamieszkania oraz miejsce pracy były znane tym pracownikom, a zatem nie było okoliczności uzasadniających próbę doręczenia poza miejscem zamieszkania lub miejscem pracy. Zdaniem skarżącego, doręczenie w trybie art. 42 § 1 i § 2 K.p.a. było możliwe, zaś organ nie wykazał żadnej nadzwyczajnej konieczności doręczenia decyzji poza miejscem zamieszkania, czy też miejscem pracy. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 47 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nastąpiła z jego strony odmowa przyjęcia przesyłki, mimo że nie przekazano mu informacji na temat tego, co ma być mu doręczone. Wskazał także, że pracownicy Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni są pracownikami organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego, art. 42 § 3 K.p.a., który przewiduje możliwość doręczenia przesyłki gdziekolwiek się zastanie adresata, statuuje wyjątek od reguły, a zatem podlega wykładni ścisłej. Doręczenie w ten sposób jest dopuszczalne, jeżeli doręczenie pod adresem zamieszkania lub miejscem pracy jest niemożliwe, albo zachodzi konieczna potrzeba. W zaskarżonym postanowieniu nie podano, że taka potrzeba istniała. Skarżący podniósł również, że nie jest możliwa odmowa przyjęcia decyzji, w sytuacji gdy nikt mu nie przekazał informacji, co zawierała przesyłka. Wyjaśnił, że nie ma on obowiązku przyjmowania kopert na ulicy, w sytuacji gdy nie wie, co one zawierają. Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponadto wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), decyzję zwalniającą żołnierza z zawodowej służby wojskowej w przypadku m.in. zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania dostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, doręcza żołnierzowi dowódca jednostki wojskowej. W myśl § 20 pkt 1 tego rozporządzenia, dowódca jednostki wojskowej wykonuje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W związku z tym rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr MON z dnia 14 grudnia 2010 r. doręczał skarżącemu Komendant - Rektor Akademii Marynarki Wojennej, tj. dowódca jednostki wojskowej, w której skarżący pełnił zawodową służbę wojskową, za pośrednictwem Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej – "pracownika organu" w rozumieniu art. 39 K.p.a. Szef Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej nie miał zatem obowiązku legitymowania się upoważnieniem, i to od Dyrektora Departamentu Kadr, do doręczenia zainteresowanemu wymienionego rozkazu personalnego. Ponadto organ wyjaśnił, że doręczenie w sposób określony w art. 42 § 3 K.p.a., tj. w razie koniecznej potrzeby, uzasadnione było nieobecnością skarżącego w służbie. Zdaniem organu, nie wymagało to szczegółowego uzasadnienia w treści zaskarżonego postanowienia, gdyż nie tylko wynika ono wprost z powołanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. ww. rozporządzenia wykonawczego, ale przede wszystkim jest ono zgodne z funkcjonującym w świadomości żołnierzy zawodowych ugruntowanym przekonaniem o konieczności niezwłocznego i sprawnego wykonywania rozkazów (decyzji) przełożonych i właściwych organów wojskowych. Minister Obrony Narodowej podkreślił również, że przepis art. 42 K.p.a. nie ustanawia wiążącej organ kolejności miejsc, w których może nastąpić doręczenie. Z art. 42 § 3 K.p.a. wynika, że doręczenie pisma w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, jest dopuszczalne nie tylko w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i § 2 tego przepisu, lecz także w razie koniecznej potrzeby, co należy do uznania organu. Ponadto przepisy prawa nie uzależniają skuteczności doręczenia pisma od świadomości strony o treści doręczonej decyzji. Organ wskazał także, że z meldunku złożonego w dniu 30 grudnia 2011 r. (powinno być "2010 r.) przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej wynika, że oficer ten w dniu 28 grudnia 2010 r. poinformował skarżącego, iż zamierza mu doręczyć przedmiotowy rozkaz personalny, jak również wyjaśnił, w jakiej sprawie decyzja ta została wydana, a nawet pouczył zainteresowanego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Skarżący odmówił przyjęcia rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu Kadr dopiero wówczas, gdy był w pełni świadomy, czego decyzja ta dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd przytoczył treść art. 42 K.p.a. określającego sposoby doręczenia pism w postępowaniu administracyjnym podkreślając, że przepis art. 42 K.p.a. nie ustanawia wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Organy administracji nie są zatem związane kolejnością sposobów doręczeń określoną w art. 42 K.p.a., ale kierując się wytycznymi art. 12 § 1 i art. 8 K.p.a. powinny dążyć do tego, aby doręczenie było szybkie i skuteczne. Sposób doręczenia jest zatem wybierany przez organ administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 1905/08 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Gd 344/08 niepublikowane, treść [w:] centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych, http://cbois.nsa.gov.pl). W związku z powyższym w niniejszej sprawie organ miał pełne prawo wybrać sposób doręczenia określony w art. 42 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy w dniu 28 grudnia 2010 r. do mieszkania skarżącego udało się dwóch pracowników Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni: dziekan Wydziału Nawigacji i Uzbrojenia oraz Szef Wydziału Personalnego w celu doręczenia R. T. rozkazu personalnego z dnia 14 grudnia 2010 r. o zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej. W ten sposób organ zgodnie z wyrażoną w rat 12 § 1 K.p.a. zasadą szybkości postępowania zmierzał do tego, aby rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia 14 grudnia 2010 r. o zwolnieniu R. T. z zawodowej służby wojskowej wszedł w życie. Jak wynika z jednobrzmiących meldunków obu pracowników, obaj zastali skarżącego przed klatką schodową. W takiej sytuacji nie musieli się oni udać do mieszkania skarżącego, ale mogli mu doręczyć rozkaz personalny tam, gdzie go zastali. Za gołosłowne Sąd uznał zarzuty skarżącego o niedoinformowaniu go o tym, jakie pismo ma być mu doręczone. Z treści ww. meldunków wynika bowiem, że skarżący został poinformowany o tym, że zostaje mu doręczony rozkaz o zwolnieniu ze służby, co więcej - jak wynika z meldunku Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej - skarżący dwukrotnie odmówił w dniu 28 grudnia 2010 r. przyjęcia decyzji o zwolnieniu, raz o godzinie 11:40, gdy po spotkaniu z pracownikami Akademii Marynarki Wojennej udał się do swojego mieszkania, a następnie po 10 minutach, gdy zszedł do nich i stwierdził, że odmawia przyjęcia rozkazów, bo sprawa ta jest dla niego zbyt ważna. R. T. wiedział zatem, jaki rozkaz miał mu być doręczony, ale odmówił jego przyjęcia. W takiej sytuacji organ słusznie uznał, że wystąpiły okoliczności określone w art. 47 § 1 K.p.a., a więc rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby został mu doręczony w dniu 28 grudnia 2010 r., a zatem odwołanie od rozkazu o zwolnieniu złożone w dniu 20 stycznia 2011 r. zostało złożone po terminie. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. T., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Wyrokowi zaskarżonemu w całości zarzucono naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a" w związku art. 42 § 3 i 47 § 1 i 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że skutecznym jest doręczenie stronie decyzji na ulicy wobec braku zaistnienia szczególnej potrzeby, przez osoby, które nie były pracownikami organu. Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący argumentował, że zasadą w świetle art. 42 § 1 K.p.a. jest doręczenie danej osobie decyzji, która jest uprawniona do odbioru, w jej miejscu zamieszkania lub miejscu pracy, ewentualnie w siedzibie organu (art. 42 § 2 K.p.a.). Wyjątkowo art. 42 § 3 K.p.a. dopuszcza możliwość doręczenia gdziekolwiek adresata się zastanie. Przepis ten stanowi wyjątek od reguły i podlega wykładni ścisłej. Zastosowanie zatem art. 42 § 3 K.p.a. jest tylko wtedy dopuszczalne, jeżeli doręczenie w miejscu zamieszkania lub miejscu pracy jest niemożliwe, albo zachodzi "konieczna potrzeba". Skoro nie zachodziła "konieczna potrzeba" doręczenia, czyli w istocie próby doręczenia skarżącemu decyzji na ulicy, podczas gdy organ znał miejsce zamieszkania skarżącego i jego miejsce pracy, to nie było dopuszczalne podjęcie próby takiego doręczenia. Nie można również mówić o odmowie przyjęcia decyzji, skoro skarżący nie wiedział, czego przyjęcia w tak osobliwym miejscu odmawia. Zarzucono, iż osoba usiłująca wręczyć przesyłkę skarżącemu nie okazała upoważnienia do działania w imieniu Dyrektora Departamentu Kadr MON; nie była pracownikiem organu, który wydał decyzję. W tych okolicznościach nie można mówić ani o działaniu przez pracownika organu, ani przez osobę upoważnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut naruszenia przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 42 § 3 i 47 § 1 i 2 K.p.a., które polega na uznaniu, iż skuteczne było doręczenie skarżącemu przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby na ulicy, mimo braku - jak twierdzi pełnomocnik strony - szczególnej potrzeby oraz przez osoby, które nie były pracownikami organu. Przede wszystkim należy podkreślić, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., lecz skargę R. T. oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "przez niewłaściwe zastosowanie" jest więc całkowicie chybiony. Natomiast w istocie spornym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 42 § 3 K.p.a. prowadząca do ustalenia, czy w świetle tego przepisu można było uznać za skuteczne doręczenie skarżącemu w dniu 28 grudnia 2010 r. rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, co tym samym przesądzi, czy dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej stwierdzającego wniesienie przez skarżącego odwołania z uchybieniem ustawowego terminu, jest prawidłowa. Przepis art. 42 § 3 K.p.a. stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma osobom fizycznym w sposób określony w § 1 i 2, tj. w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, bądź w lokalu organu administracji publicznej, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Jak zasadnie wywiódł Sąd pierwszej instancji, ustawodawca nie ustalił wiążącej organ prowadzący postępowanie kolejności miejsc, w której doręczenie może nastąpić. Wybór sposobu doręczenia należy więc do organu administracji publicznej, przed którym toczy się sprawa. Jeśli chodzi o stwierdzenie wystąpienia przesłanki "koniecznej potrzeby" uzasadniającej doręczenie w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie, to nie ulega wątpliwości, że ustawodawca posłużył się pojęciem nieostrym, którego doprecyzowanie w każdym rozpoznawanym przypadku pozostawione jest organowi administracyjnemu. Wypełnienia treści tego pojęcia organ dokonuje w oparciu o ustalone fakty, które odnoszą się do okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, w sposób pozwalający ocenić, czy w danej sprawie zachodzi taka właśnie konieczna potrzeba. W niniejszej sprawie, jak podał Minister Obrony Narodowej odpowiadając na skargę R. T., potrzeba doręczenia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w trybie przewidzianym w art. 42 § 3 K.p.a. uzasadniona była nieobecnością skarżącego w służbie, a nadto doręczenie niezwłoczne wynikało z konieczności realizacji wydanego rozkazu personalnego w wyznaczonym w nim terminie. Powyższych okoliczności skarżący nie podważył ani w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, ani też ich zaistnienia nie kwestionuje w skardze kasacyjnej. Nie ma natomiast racji strona skarżąca kasacyjnie, że próba doręczenia skarżącemu na ulicy ("w każdym miejscu") przez Szefa Wydziału Personalnego i dziekana Wydziału Nawigacji i Uzbrojenia Akademii Marynarki Wojennej w Gdyni przesyłki zawierającej rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby, której przyjęcia skarżący odmówił, nie wywołała skutku doręczenia z tego powodu, że skarżący nie wiedział, co zawiera doręczana mu przesyłka. Brak znajomości treści przesyłki nie może mieć wpływu na skuteczność doręczenia w sposób przewidziany w art. 42 § 3 K.p.a. Poza tym, jak wynika z treści znajdującego się w aktach personalnych meldunku złożonego w dniu 30 grudnia 2010 r. przez Szefa Wydziału Kadr Akademii Marynarki Wojennej dokonujący doręczenia oficer poinformował skarżącego, że zamierza mu doręczyć rozkaz personalny, jak również wyjaśnił, w jakiej sprawie rozkaz ten został wydany. Natomiast zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut, że doręczenia dokonywała osoba nieupoważniona, ponieważ nie był to pracownik Departamentu Kadr MON, wynika z nie zapoznania się przez autora skargi kasacyjnej z treścią § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. Nr 23, poz. 137 ze zm.) określających właściwość organów w tych sprawach. W przedstawionej sytuacji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w zaskarżonym postanowieniu Minister Obrony Narodowej zasadnie przyjął, iż skutek doręczenia rozkazu personalnego nastąpił w dniu 28 grudnia 2010 r., a zatem odwołanie R. T.o wniesione w dniu 20 stycznia 2011 r. zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu. W świetle powyższych wywodów i ocen zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.