II GSK 1733/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Dariusz Skupień Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Sz 83/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie płatności obszarowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 83/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej zwanego również "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]. Uchylona decyzja utrzymała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], którą przyznano skarżącej jednolitą płatność obszarową ([...] zł), uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych ([...] zł) oraz płatność zwierzęcą ([...] zł), przy czym przy tej ostatniej płatności uwzględniono jedynie 3,333 ha a nie wnioskowane 18,21 ha powierzchni. Organy administracji rozpoznawały sprawę dwukrotnie, z uwagi na uchylenie poprzedniej decyzji organu odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. o sygn. akt I SA/Sz 531/09. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] maja 2008 r. J. S. złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2008 r. do gruntów rolnych oraz płatności uzupełniającej do powierzchni upraw przeznaczonych na paszę (płatności zwierzęcej). W toku postępowania wnioskodawczyni przedstawiła wyciąg z Rejestru koniowatych z dnia [...] września 2008 r., prowadzonego przez Polski Związek Hodowców Koni (wymieniający wykaz 17 koni zarejestrowanych na nazwisko strony wraz z datami rejestracji), a także zaświadczenie [...] Związku Hodowców Koni w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. (wskazujące wg stanu na dzień [...] grudnia 2008 r., że od dnia 5 lipca 2006 r. J. S. posiada 17 koni). Wykonując wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., organ I instancji zwrócił się do obu wspomnianych wyżej Związków o wyjaśnienie sprzeczności między datami zgłoszenia lub rejestracji koni wynikającymi ze wskazanych wyżej zaświadczeń. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Polski Związek Hodowców Koni w [...] wyjaśnił, że właściwym zaświadczeniem w celu przyznania płatności zwierzęcej jest zaświadczenie wydane przez [...] Związek Hodowców Koni w [...], zaś podstawą wystawienia tego zaświadczenia jest "Zgłoszenie koni do rejestru koniowatych" prowadzonego przez Polski Związek Hodowców Koni od dnia [...] lipca 2003 r. W piśmie tym Polski Związek Hodowców Koni wyjaśnił ponadto, że wydany wcześniej na prośbę J. S. "Wyciąg z rejestru koniowatych" obejmuje również konie, które miały wystawiony pierwszy dokument, tj. "Dowód urodzenia źrebięcia", będący obowiązującym dokumentem dla koni przed 1 lipca 2003 r., czyli przed datą, od której Związek ten zaczął prowadzić rejestr koniowatych. Natomiast po tej dacie wszystkie konie powinny być zgłoszone do identyfikacji i wpisane do rejestru koniowatych, w tym także konie, które miały wcześniej wydany "Dowód urodzenia źrebięcia". Z kolei pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Związek Hodowców Koni w [...] wskazał, że J. S. w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. nie posiadała koni wpisanych lub zgłoszonych do rejestru koniowatych, zaś konie zostały przez stronę zgłoszone i wpisane do rejestru w dniu [...] lipca 2006 r. Mając na uwadze te ustalenia, organy administracji uznały, że wnioskodawczyni nie posiadała koni w okresie referencyjnym określonym w § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 44, poz. 265; dalej zwane "rozporządzeniem MRiRW z dnia 14 marca 2008 r."), to jest od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. Zaświadczenie o ilości posiadanych koni nie miało zatem wpływu na wyznaczenie dużych jednostek przeliczeniowych (DJP) przy przyznawaniu płatności zwierzęcej na 2008 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko organów administracji był zgodne z prawem. Skarga podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Powołując się na treść § 5 ust. 1 pkt 1, § 5 ust. 4 pkt 2 i § 5 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla nabycia prawa do przyznania płatności zwierzęcej prawodawca wprowadził ściśle określone przedziały czasowe, obwarowane dodatkowymi warunkami, których niedochowanie skutkuje brakiem podstaw do przyznania płatności. Skarżąca występowała z wnioskiem o przyznanie płatności do gruntów rolnych od 2004 r., a zatem w jej przypadku zastosowanie znajdował przedział czasowy przewidziany § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 wspomnianego rozporządzenia, obejmujący tylko tych rolników, którzy byli posiadaczami koni, wpisanych lub zgłoszonych do rejestru koniowatych w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. W powołanych przepisach prawodawca wymagał posiadania zaświadczenia zawierającego wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych w okresie referencyjnym. W niniejszej sprawie było to zaświadczenie wydane w dniu [...] grudnia 2008 r. przez [...] Związek Hodowców Koni w [...], którego podstawą było "Zgłoszenie koni do rejestru koniowatych" prowadzonego przez Polski Związek Hodowców Koni w [...] (co wynikało z pisma tego ostatniego Związku z dnia [...] kwietnia 2010 r.). Zatem skoro [...] Związek Hodowców Koni w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2010 r. wskazał wprost, że skarżąca w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie posiadała wpisanych lub zgłoszonych koni do rejestru koniowatych, to zachodziła podstawa do uznania, że J. S. nie spełniła jednego z warunków czasowych koniecznych do przyznania jej płatności zwierzęcej Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ w pełni wyjaśnił wątpliwości co do daty zgłoszenia lub rejestracji koni posiadanych przez skarżącą, co miało istotne znaczenie prawne dla merytorycznego rozstrzygnięcia analizowanej sprawy. Za gołosłowne Sąd uznał natomiast zarzut skarżącej, że wspomniane zaświadczenie jest niewłaściwe, gdyż jest niezgodne z Centralną Bazą Danych. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła J. S. Zaskarżyła to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd naruszeń przepisów postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, to jest art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), polegających na braku ustalenia przez organ, od kiedy Polski Związek Hodowców Koni posiada informacje o koniach skarżącej i czy były one zgłoszone do księgi koni prowadzonej przez Związek przed 1 lipca 2003 r., a co umożliwiłoby ustalenie, czy konie te należało uznać za wpisane do rejestru koniowatych w związku z treścią art. 38 pkt 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281). W uzasadnieniu wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła w szczególności, że wprawdzie w okresie od 1 kwietnia 2005 r. do 31 marca 2006 r. nie zgłaszała koni do rejestru koniowatych, jednakże były one w tym czasie wpisane do rejestru z "mocy prawa", tj. art. 38 pkt 2 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Na gruncie niniejszej sprawy przepis ten nakazywał umieszczenie w nowo powstającym systemie identyfikacji zwierząt wszelkich danych pozyskanych przez Polski Związek Hodowli Koni w celu prowadzenia ksiąg i rejestru koni. Skoro, zatem rejestr koniowatych od początku obowiązywania wspomnianej ustawy wchodzi w skład systemu, to na postawie art. 38 pkt 2 tej ustawy dane, które do czasu wejścia jej w życie uzyskał PZHK - automatycznie przeszły do rejestru koniowatych, funkcjonującego w ramach "nowego systemu". Zdaniem skarżącej, niewłaściwe było przyjęcie przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji twierdzenia Polskiego Związku Hodowców Koni, że właściwym zaświadczeniem w celu przyznania płatności zwierzęcej jest zaświadczenie wydane przez [...] Związek Hodowców Koni w [...]. Zaświadczenie to uwzględniało jedynie zgłoszenia do "nowego rejestru koniowatych", które były dokonywane od 1 lipca 2003 r. Nie uwzględniało ono natomiast koni ewidencjonowanych w ramach księgi koni. Ze znajdującego się w aktach sprawy "wyciągu z rejestru koniowatych" sporządzonego przez PZHK w [...] wynika, że 12 koni powinno być zaewidencjonowanych w tych księgach. Zaświadczenie wydane przez [...] Związek Hodowców Koni wydano bez uwzględnienia wpisów we wcześniejszej księdze koni, a zatem z naruszeniem art. 38 pkt 2 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Okoliczność ta powinna była zostać wyjaśniona przez organy administracji, tym bardziej, że posiadały one sporządzony przez PZHK w [...] "wykaz z rejestru koniowatych". Należało, zatem zwrócić się do Polskiego Związku Hodowców Koni o wykazanie, czy i które z koni skarżącej znajdowały się we wcześniejszej księdze koni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Na organie spoczywają zatem następujące obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne do dla ustalenia stanu faktycznego, i po drugie - przeprowadzenia niezbędnych dowodów z urzędu lub wskazanych przez stronę. Przepisy szczególne niekiedy w sposób wyraźny obciążają obowiązkiem udowodnienia określonego faktu stronę postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej określonej w art. 24c ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej powoływana jako "u.b.p."). Postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, do którego w kwestiach nieuregulowanych w u.p.b. mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ustawie została wprowadzona reguła, zgodnie z którą, do postępowań w sprawach indywidualnych o przyznanie płatności do gruntów, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, mają zastosowanie przepisy k.p.a., o ile przepisy ustawy nie przewidują szczególnej regulacji. Przepisy proceduralne zawarte w u.p.b. mają zatem charakter nieautonomiczny. Regulują one tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych k.p.a. Rozbieżność pomiędzy bardzo sformalizowanym w prawodawstwie unijnym systemem przyznawania płatności oraz kontroli warunków ich uzyskania a uregulowaną w k.p.a. procedurą przyznawania świadczeń, spowodowała konieczność uproszczenia, usprawnienia i obniżenia kosztów postępowania. Realizacji tak określonych celów służyć mają niektóre szczególne (odmienne od przepisów k.p.a.) zasady i rozwiązania proceduralne wprowadzone przez u.p.b. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 u.b.p., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy (jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy) albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony (jeżeli mają one znaczenie dla sprawy). Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 u.b.p. chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Ponadto ustawa w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a zatem - w myśl tego przepisu - to organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności, według k.p.a., organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Klauzula "ciężaru udowodnienia" przejęta została z art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. Jerzy Bieluch, Dorota Łabos- Kotowska, Komentarz do ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Oficyna 2008 r.). Strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie pomocy w postaci płatności do gruntów rolnych oraz płatności uzupełniającej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawnianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) na rok 2008. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 14 marca 2008 r. płatność zwierzęca w danym roku kalendarzowym przysługuje, jeżeli rolnik w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. był posiadaczem bydła lub owiec, lub kóz, lub koni, które w tym okresie były wpisane lub zostały zgłoszone do rejestru zwierząt gospodarskich oznakowanych lub do rejestru koniowatych, o których mowa w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, przez tego rolnika lub jego małżonka, także w przypadku, gdy osoby te nie pozostawały w związku małżeńskim w tym okresie. W myśl postanowień § 5 ust. 5 pkt 3 zaświadczenie wydawane przez podmiot prowadzący rejestr koniowatych, musi zawierać wykaz koni, które były wpisane lub zgłoszone do rejestru koniowatych, przez danego rolnika lub jego małżonka w okresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, ze wskazaniem okresu posiadania tych koni. Z zaświadczenia wydanego w dniu [...] grudnia 2008 r. przez [...] Związek Hodowców Koni oraz pisma tego podmiotu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika wprost, że skarżąca w okresie od dnia 1 kwietnia 2005 r. do dnia 31 marca 2006 r. nie posiadała wpisanych lub zgłoszonych koni do rejestru koniowatych. Nadto Pani J. S. nie przedstawiła stosownych dowodów na okoliczność, która warunkowała korzystne dla niej rozstrzygniecie sprawy. Natomiast organ wyjaśnił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności co do daty zgłoszenia lub rejestracji koni, z którymi na gruncie przytoczonych wyżej przepisów wiązały się określone skutki prawne. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów procesowych wymienionych w petitum skargi kasacyjnej okazał się całkowicie chybiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.