IV SA/Wa 1709/09

Dnia 13 stycznia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński(spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 roku sprawy ze skargi P. sp. z o.o. sp. k. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej P. sp. z o.o. sp. k. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. 104 k.p.a. oraz art, 39 ust, 1 i art. 26 ust, 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [...], po rozpatrzeniu wniosku S. sp. k. z siedzibą w W., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z powierzchnią biurową w parterze, garażem podziemnym oraz infrastrukturą podziemną na działce nrew. [...] i części działki nr ew. [...] (ze względu na dojazd) z obrębu [...] przy ul. [...] (rejon ul. [...]) w Dzielnicy [...] W. Odwołania od wskazanej decyzji Prezydenta W. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.: Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w W. oraz L. P. Po rozpatrzeniu tych odwołań, zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej w sprawie na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawierają błędy przesądzające o sprzeczności z prawem decyzji Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r. Zastrzeżenia organu odwoławczego odnoszą się do wyznaczenia linii zabudowy, określenia wysokości i szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji. Odnosząc się do kwestii wyznaczenia linii zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w zaskarżonej decyzji wskazano, iż nieprzekraczalna linia zabudowy jest wyznaczona od ul. [...], zgodnie z załącznikiem nr 2b. W sporządzonej na potrzeby rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy analizie wskazano dodatkowo, że ustalono, iż w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej istniejąca linia zabudowy jest ukształtowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest "rozrzucona". Jak zauważył organ drugiej instancji, ani z załącznika tekstowego, ani z graficznego nie wynika, na jakiej podstawie Prezydent W. wyznaczył ową linię. Nie wskazał, na podstawie którego z ustępów § 4 powołanego rozporządzenia tę linię postanowił wyznaczyć i nie uzasadnił w istocie, dlaczego takie podjął rozstrzygnięcie, W ocenie Kolegium, takim uzasadnieniem nie jest z pewnością wskazanie, że istniejąca linia zabudowy jest ukształtowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna jest "rozrzucona". Odnosząc się z kolei do kwestii określenia wysokości elewacji frontowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wywiodło, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zinterpretował przepisy § 7 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem organu odwoławczego, pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust, 1 i w § 7 ust. 1 tego rozporządzenia oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza więc ono tzw. bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo. Obszar analizowany dotyczy więc niewątpliwie szerszego sąsiedztwa, niż tylko bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem. Zdaniem organu drugiej instancji, działki sąsiednie, o których mowa w § 4 i § 7 powoływanego rozporządzenia należy interpretować jako położone w bliskim sąsiedztwie. Wynika to z użytego przez ustawodawcę sformułowania, że zarówno obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, jak i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się jako przedłużenie odpowiednio linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, albo tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro ustawodawca posłużył się sformułowaniem "przedłużenie", trudno na tej podstawie dopuścić, by organ - przy wyznaczaniu linii zabudowy lub wysokości planowanej inwestycji - mógł brać pod uwagę wszystkie obiekty w obszarze analizowanym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło dalej, że oceniając prawidłowość określenia przez organ pierwszej instancji wysokości elewacji frontowej należy wziąć pod uwagę również treść § 3 ust, 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza tego przepisu w kontekście zaprezentowanej wyżej wykładni § 4 i § 7 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że gdy organ wyznaczy już wskaźniki, o których mowa w § 4 i § 7 rozporządzenia, powinien następnie zweryfikować tak poczynione ustalenia (według sąsiedztwa znajdującego się na linii przedłużenia) z tym, co znajduje się w całym obszarze analizowanym (w sąsiedztwie w znaczeniu szerokim). W ocenie organu drugiej instancji, biorąc przedstawione powyżej stanowisko pod uwagę, należy stwierdzić, iż Prezydent W. nieprawidłowo określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, budynku, Z decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wynika, że przy określaniu tej wysokości organ brał pod uwagę wyłącznie cały obszar analizowany, nie przeanalizował natomiast bliskiego sąsiedztwa, o którym mowa w przepisie § 7 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Odnosząc się wreszcie do kwestii określenia przez organ pierwszej instancji szerokości elewacji frontowej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. ustalono, iż szerokość elewacji frontowej wyznacza się do 70 m o charakterze zabudowy kształtującym pierzeję ul. [...] z obowiązkiem zastosowania podziałów pionowych. Podano, że szerokość powinna zapewniać zgodność usytuowania budynków z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W załączonej do decyzji analizie wskazano dodatkowo, że szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi w przypadku zabudowy jednorodzinnej od około 8 m do 14 m, a w przypadku zabudowy wielorodzinnej - od 9 m do 55 m. Organ odwoławczy wskazał, że analiza nie zawiera żadnych wyliczeń matematycznych. Organ pierwszej instancji - wbrew twierdzeniom inwestora - nie wyjaśnił, dlaczego w sposób wskazany w decyzji ustalił omawiany wskaźnik. Nie podał ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia w tym zakresie, ani uzasadnienia faktycznego swojej decyzji. Wbrew twierdzeniom inwestora, z decyzji nie wynika, by podstawą takiego wyznaczenia szerokości elewacji było kształtowanie pierzei ul. [...]. W ocenie Kolegium, analiza (tak tekstowa, jak i graficzna) jaką organ pierwszej instancji sporządził w sprawie nie odpowiada wymogom wynikającym z powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy powołał się na treść art. 138 § 2 k.p.a., wskazując, że wydanie decyzji na jego podstawie jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło zarazem, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpatrzona przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. W kontekście powyższego organ odwoławczy stwierdził, że uzupełnienie przezeń analizy przedmiotowego terenu i wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, bowiem strony zostałyby pozbawione możliwości skorzystania z ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że pozostałe podniesione przez odwołujących się zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Skargę na opisaną decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] września 2009 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. sp. k. z siedzibą w W., zarzucając: a) błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) naruszenie art. 7, art. 11 i art. 107 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia w zakresie wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, subsydiarnie c) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji, kiedy zgromadzony materiał dowodowy dawał możliwość - przyjmując ad hoc wadliwość decyzji organu I instancji - zmiany zaskarżonej decyzji bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podnosząc wskazane zarzuty Spółka wniosła o: a) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, b) zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo 0 ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje zatem legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2009 r, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kontrolując legalność wydanego rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie należy wskazać, że uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego zostały określone w art. 138 k.p.a. Ze sformułowania tego przepisu wynika, że organ drugiej instancji winien dążyć do zakończenia sprawy, a zatem ilekroć jest to możliwe, powinien rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 tego artykułu, a zatem: 1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję albo 1. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji albo 2. umorzyć postępowanie odwoławcze. Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji winno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Co dostrzega organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wyprowadzając jednak prawidłowych wniosków, zasadą administracyjnego postępowania odwoławczego jest reformatoryjny charakter orzekania przez organ wyższego stopnia. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, jak i rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie. Z tych względów organ odwoławczy przed wydaniem swojej decyzji powinien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powinien on przede wszystkim ocenić zebrany przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, a także dokonane przez ten organ ustalenia. W swej ocenie organ odwoławczy nie jest skrępowany ani tymi ustaleniami, ani argumentami odwołania. Jeżeli dojdzie do wniosku, że w materiale dowodowym zebranym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji znajdują się luki, może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 k.p.a. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, a zatem nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05. LEK nr 198333). Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jest ograniczone przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania takiej decyzji zakres czynność postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części" (zob. B, Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 625-626). Organ odwoławczy może więc wydać decyzję na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W takich przypadkach bowiem organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, wykraczając w ten sposób poza kompetencje określone w art. 136 k.p.a., który pozawala na przeprowadzenie jedynie uzupełniającego postępowania odwoławczego. Tym samym organ wyższego stopnia naruszyłby określoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności określić trzeba zakres postępowania dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei zgodnie z art. 60 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust, 1 i 2 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 9 ust, 1 -3 rozporządzenia stanowi natomiast, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3). Zatem, gdy tak, jak w niniejszej sprawie, brak na danym terenie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady "dobrego sąsiedztwa" i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przesłanki, jakie muszą być spełnione przy dokonywaniu tej oceny, określa powołany art. 61 ust, 1 pkt 1-5 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy 1 zagospodarowania terenu musi być więc poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt postępowania przeprowadzonego przez Prezydenta W. nie upoważnia do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też, że przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe. W konsekwencji, w ocenie Sądu, niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Prezydent W., stosownie do § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia, przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust, 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynik przeprowadzonej analizy stanowi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Z części tekstowej tego dokumentu (załącznik nr 2a) wynika, iż granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem i wykreślono na kopii mapy dołączonej do wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wymogiem określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (załącznik nr 2b). Organ pierwszej instancji prawidłowo zatem wyznaczył obszar analizowany, a następnie dokonał porównania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się na tym obszarze. W części tekstowej analizy wskazano, że wysokość budynków znajdujących się na analizowanym obszarze jest zróżnicowana. Podano ilość kondygnacji i średnią wysokość objętych analizą budynków jednorodzinnych oraz ilość kondygnacji budynków wielorodzinnych. Wskazano ilość kondygnacji znajdujących się na wyznaczonym obszarze budynków wielorodzinnych. Opierając się na dokumentacji będącej w posiadaniu organu pierwszej instancji, podano też wysokość budynków o określonej ilości kondygnacji. Ustalono średnią wysokość budynków, konfrontując ją z danymi przedstawionymi przez inwestora. Określono średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla zabudowy jednorodzinnej i dla zabudowy wielorodzinnej i uzasadniono dopuszczenie wyższego niż średni wskaźnika dla planowanej inwestycji. Podano, że w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej istniejąca linia zabudowy jest ukształtowana, zgodna z ustawą o drogach publicznych, a zabudowa mieszkaniowa jest "rozrzucona" Określono nieprzekraczalną linię zabudowy dla planowanej inwestycji, odnosząc się do części graficznej sporządzonej analizy. Wskazano szerokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i dla zabudowy wielorodzinnej. Ustalono maksymalną szerokość tej elewacji dla projektowanej inwestycji ponad średnią wartość występującą w analizowanym obszarze wskazując, że charakter zabudowy ma kształtować pierzeję ulicy [...], z obowiązkiem zastosowania podziałów pionowych. Wskazano, że zaproponowany przez inwestora płaski dach nawiązuje do zabudowy wielorodzinnej w analizowanym obszarze. Ustalono, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do dróg publicznych kategorii powiatowej i kategorii gminnej i stwierdzono, że zarządcy dróg uzgodnili obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji z przywołanymi w analizie uwagami. Wskazano, że teren planowanej inwestycji znajduje się w zasięgu istniejącej sieci infrastruktury technicznej, a inwestor uzyskał w odpowiednich jednostkach branżowych wstępne warunki zaopatrzenia w media. W tym względzie powołano się na pisma: M. w W. S.A. z dnia [...] stycznia 2008 r., S. S.A. z dnia [...] stycznia 2008 r., M. sp. z o.o. z dnia [...] czerwca 2007 r. i R. S.A. z dnia [...] stycznia 2008 r. Stwierdzono, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cle nierolnicze i nieleśne. Wnioski z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy znalazły następnie odzwierciedlenie w wydanej przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Przywołane powyżej ustalenia w jednoznaczny sposób wskazują, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w stopniu wystarczającym do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji merytorycznej, po ewentualnym skorzystaniu z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. W żadnym razie nie uprawnia do konstatacji, że Prezydent W. nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź też przeprowadził je w rażący sposób naruszając przepisy procesowe, spostrzeżenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., iż w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. nie podano, na podstawie którego z ustępów § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. organ pierwszej instancji wyznaczył obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem i nie uzasadniono dokonanego wyznaczenia. Również niezawarcie w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. wyliczeń matematycznych, na podstawie których organ pierwszej instancji ustalił szerokość elewacji frontowej, czy też brak uzasadnienia wyznaczenia takiej, a nie innej szerokości elewacji nie oznacza, że postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego i nie może prowadzić do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta W. Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się m.in. przygotowana przez E. sp. z o.o. w W. w październiku 2008 r. Analiza Urbanistyczno-Architektoniczna - Koncepcja Wstępna, w której zawarto Analizę Otoczenia w odległości trzykrotnej szerokości działki w drodze dojazdowej wokół terenu projektowanej inwestycji. We wskazanym dokumencie przedstawiono dane niezbędne do przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, W ocenie Sądu, opracowanie to, a także pozostała znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja w postaci map, zdjęć, opisów i zestawień, pozwala na weryfikację przez organ odwoławczy ustaleń przyjętych przez Prezydenta W. w decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Poza tym, jak już sygnalizowano, w razie potrzeby organ odwoławczy może skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. Nie może być podstawą orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. także ewentualna błędna wykładnia § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. dokonana przez organ pierwszej instancji. W tym miejscu Sąd zauważa, że przedstawione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stanowisko odnośnie do rozumienia § 4 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie jest prawidłowe. Sąd podziela wprawdzie stanowisko, że przez działki sąsiednie, o których mowa w § 4 ust. 1 i w § 7 ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć działki znajdujące się w tzw. bliskim sąsiedztwie, to jest działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, dla której mają być ustalone warunki zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08. Niepublikowane). Wskazuje jednak, że § 4 ust. 4 oraz § 7 ust. 4 powoływanego rozporządzenia dopuszczają zastosowanie odstępstw od wyznaczenia linii zabudowy oraz górnej krawędzi elewacji frontowej jako przedłużenia tej linii lub tej krawędzi zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Jeżeli zatem wynika to z przeprowadzonej analizy, można odstąpić od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, czy też górnej krawędzi elewacji frontowej, przyjmując np. większą wysokość tej krawędzi. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że nieprawidłowe jest stanowisko organu pierwszej instancji, że Prezydent W. nieprawidłowo określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem wziął pod uwagę "(...) wyłącznie cały obszar analizowany, nie przeanalizował natomiast bliskiego sąsiedztwa (...)". Skoro organ pierwszej instancji, określając tę wysokość, brał bod uwagę cały obszar analizowany, to niezasadne jest twierdzenie, że nie przeanalizował zabudowy znajdującej się w tzw. bliskim sąsiedztwie, która znajduje się przecież na obszarze analizowanym. Powyższe uwagi odnoszą się również do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki. Podsumowując, mając na względzie wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej podejmowanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. niezasadnie przyjęło, iż rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a w konsekwencji, iż zaszły przesłanki nakazujące uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jeżeli w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zgromadzone w sprawie dowody i materiały w sprawie nie są wystarczające do wydania decyzji merytorycznej, to w nowo prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinno ono na zasadzie art. 136 k.p.a. przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia tych materiałów lub dowodów, bądź też zlecić przeprowadzenie takiego postępowania Prezydentowi W., a następnie rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Jeżeli przeprowadzone, dodatkowe postępowanie doprowadzi organ odwoławczy do odmiennych wniosków w zakresie kwestionowanych przezeń ustaleń Prezydenta W., dotyczących wyznaczenia linii zabudowy, określenia wysokości i szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji, to będzie on mógł wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne. Orzeczenie takie, oparte na zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym i materiale dowodowym zgromadzonym w toku przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, nie będzie naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Przyczyni się natomiast do realizacji wyrażonej w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. zasady szybkości postępowania administracyjnego, co w kontekście okoliczności, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do Prezydenta W. prawie dwa lata przed wydaniem niniejszego orzeczenia, jest szczególnie istotne. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.