I OSK 1803/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 807/11 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję oddala skargę kasacyjną Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej rozkazem personalnym z [...] listopada 2010 r. nr [...] (pkt 6), wydanym na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz art. 115 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz § 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 29 stycznia 2008 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. Nr 23, poz. 137 ze zm.), zwolnił mjr. Z. G. z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy z dniem 30 czerwca 2011 r. wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Z dniem 1 stycznia 2011 r. oficer został przeniesiony do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej do dyspozycji Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w Koszalinie. Rozkaz doręczono oficerowi w dniu 13 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż major Z. G. pełni służbę wojskową na aktualnym stanowisku służbowym z okresem kadencji do dnia 31 grudnia 2010 r. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w opinii służbowej, w prognozie bliższej, określił zwolnienie oficera z zawodowej służby wojskowej. Aktualnie żołnierz posiada staż służby, umożliwiający nabycie pełnych uprawnień emerytalnych. Trwający w Siłach Zbrojnych RP proces zmian organizacyjno-etatowych, powoduje natomiast między innymi zmniejszenie ilości stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów. Z uwagi na brak możliwości zagospodarowania oficerów, którzy tracą stanowiska służbowe, podejmowane są decyzje o przenoszeniu ich do rezerwy kadrowej lub o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Do rezerwy kadrowej przenoszeni są oficerowie, którzy nie posiadają pełnej wysługi emerytalnej i są planowani do wyznaczenia na inne stanowiska służbowe. Dlatego też oficerowie pełniący służbę w rezerwie kadrowej muszą być w pierwszej kolejności wyznaczeni na stanowiska służbowe. Ponadto zmiany organizacyjno-etatowe jednostek wojskowych często wymuszają konieczność wyznaczenia oficerów powracających ze struktur międzynarodowych na inne stanowiska służbowe w stosunku do wcześniej zaplanowanych. Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej nr [...] (pkt 6) z dnia [...] listopada 2010 r., w przedmiocie zwolnienia Z. G. z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy z dniem 30 czerwca 2011 r. wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W uzasadnieniu decyzji, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 112 ust. 1 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej, żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Podstawa zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskazana w powyższym przepisie ma charakter fakultatywny, a zatem oficer może zostać zwolniony z zawodowej służby wojskowej w zależności od stanowiska uprawnionego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy właściwego organu wojskowego. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 1622/07). Organ zaznaczył, że w indywidualnej prognozie przebiegu służby w opinii okresowej oficera za okres od 1 lipca 2007 r. do 19 lutego 2010 r. określono w pkt IX, tj. bliższej indywidualnej prognozie przebiegu zawodowej służby wojskowej – zwolnienie zainteresowanego ze służby wojskowej, a zatem oficer w chwili zapoznania się z tą prognozą był świadomy, że w stosunku do jego osoby zostaną podjęte działania związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. W ocenie organu odwoławczego, nie zaistniały żadne nowe okoliczności faktyczne i prawne, które uzasadniałyby konieczność uchylenia lub zmiany zaskarżonego rozkazu personalnego, natomiast proces dokonywanych zmian organizacyjnych, trwający w Siłach Zbrojnych RP, stoi na przeszkodzie w umożliwieniu pełnienia przez oficera zawodowej służby wojskowej do osiągnięcia przez niego 60 roku życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 807/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W rozpoznawanej sprawie zaistniał stan faktyczny odpowiadający powyższej normie prawnej. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2007 r. skarżący został wyznaczony na stanowisko Szefa Wydziału – Zastępcy Komendanta WKU – Wydział Planowania Mobilizacyjnego i Administrowania Rezerwami – Wojskowej Komendy Uzupełnień w Koszalinie na okres kadencji trwającej od 1 lipca 2007 r. do 30 czerwca 2010 r. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2010 r. okres kadencji na zajmowanym stanowisku przedłużono skarżącemu do dnia 31 grudnia 2010 r. W opinii służbowej sporządzonej za okres od 1 lipca 2007 r. do 19 lutego 2010 r., w dziale IX, Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego, jako organ właściwy do wyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe, określił bliższą indywidualną prognozę przebiegu służby Z. G. – zwolnienie z zawodowej służby wojskowej. Z opinią tą skarżący został zapoznany w dniu 28 kwietnia 2010 r. W sprawie niesporne jest, że skarżący – wobec określonej dla niego prognozy – nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W tych okolicznościach organ był uprawniony do zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy pragmatycznej i zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Sąd administracyjny, oceniając prawidłowość zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie jest zobowiązany do badania, czy organy wojskowe wykazały przyczyny niewyznaczenia żołnierza na dotąd zajmowane, czy też inne wolne w tym czasie stanowiska służbowe. Takiego wymogu nie nakładają, bowiem na organ przepisy prawa. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej w sprawach m.in. wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd nie jest zatem uprawniony do badania dlaczego nie doszło do wyznaczenia na określone stanowisko służbowe. Obsada stanowisk wojskowych leży zawsze w gestii organów wojskowych, które uprawnione są do wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, przy uwzględnieniu m.in. potrzeb Sił Zbrojnych. Dodatkowo Sąd wskazał, że dopuszczalność wyłączenia kontroli sądowej w sprawach wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe przyjął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 9 czerwca 1998 r. (K 28/97), nie dopatrując się w takiej regulacji niezgodności z Konstytucją. Konstrukcja przepisu art. 112 ust. 1 ustawy pragmatycznej wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd w takich sprawach bada jedynie, czy decyzja nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu powyższy przepis winien być odczytywany przy uwzględnieniu rozwiązań systemowych przyjętych w ustawie pragmatycznej. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 tej ustawy pełnienie służby na określonym stanowisku jest uzależnione od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym, czy istnieje potrzeba wyznaczenia konkretnej osoby na dane stanowisko służbowe decyduje właściwy organ wojskowy, a nie żołnierz. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – organ wydając decyzję o zwolnieniu skarżącego z zawodowej służby wojskowej nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydane rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności. Jest faktem powszechnie znanym, że w Siłach Zbrojnych dokonywano w ostatnich latach szeregu przedsięwzięć natury organizacyjno – etatowej, wynikających m. in. z modernizacji Sił Zbrojnych, które to zamierzenia polegały przede wszystkim na rozformowaniu lub przeformowaniu szeregu związków taktycznych, oddziałów i dowództw różnego szczebla. W rezultacie rzeczonych zmian uległa znacznemu zmniejszeniu i likwidacji liczba stanowisk służbowych, szczególnie w korpusie oficerów starszych (o stopniu etatowym pułkownika, podpułkownika, majora). W zaistniałych okolicznościach na akceptację zasługują zatem motywy uzasadniające zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej. Właściwe organy wojskowe decydując o obsadzie poszczególnych stanowisk w korpusie oficerskim muszą mieć na względzie istniejące potrzeby Sił Zbrojnych. Potrzeby te w sposób bezpośredni przekładają się na prowadzoną politykę kadrową i przyszłą strukturę zatrudnienia, zaś Sąd nie ma możliwości kontroli działalności organu w tym zakresie. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy obu instancji w niniejszej sprawie stosując przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 wojskowej ustawy pragmatycznej nie dopuściły się naruszenia postanowień Dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303, z dnia 2 grudnia 2000 r. s. 16; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, tom 4 s. 79, wydanej na podstawie art. 13 TWE), która w pkt 1 zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na wiek. Jak zwrócono uwagę powyżej żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. I właśnie ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony. Wobec faktu, że organ ma prawo prowadzić racjonalną politykę kadrową nie można uznać, że zaskarżona decyzja stanowi przejaw dyskryminacji skarżącego ze względu na wiek. Podkreślić przy tym należy, że podstawą zwolnienia skarżącego ze służby było niewyznaczenie go na stanowisko służbowe na kolejną kadencję, a nie osiągniecie przez niego określonego wieku. Fakt nabycia przez skarżącego prawa do tzw. pełnej wysługi emerytalnej, powołany został zaś przez organ w decyzji jako dodatkowy argument dla uzasadnienia prowadzonej polityki kadrowej. Należy jednocześnie zaznaczyć, że konsekwencją zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej była możliwość przeniesienia go do dnia zwolnienia ze służby do dyspozycji (art. 21 ust. 1 ustawy pragmatycznej). Rozstrzygał w tym zakresie najpierw rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. (pkt 7), a po jego uchyleniu, decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Na rozstrzygnięcie w tym zakresie nie przysługuje jednak skarga do sądu administracyjnego. Reasumując, w ocenie Sądu, rozstrzygając w sprawie niniejszej organ nie naruszył przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. W sprawie nie doszło również do takiego naruszenia przepisów procesowych, które obligowałyby Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla decyzję jedynie wówczas gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę. Z. G. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 3 w związku z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 145 § 1 pkt c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez mylną wykładnię pojęcia decyzja uznaniowa, która miała wpływ na rozstrzygniecie Sądu. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji, alternatywnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Według art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z 111 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) żołnierza można zwolnić ze służby wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Podstawowym elementem hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w normie prawnej art. 112 ust. 1 pkt 3 jest fakt niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Fakt ten w sprawie nie został podważony. W orzecznictwie sądowym, w oparciu o przyjęte rozwiązania prawne, przyjmuje się jednolite stanowisko, że sąd administracyjny, oceniając prawidłowość zastosowania art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie jest właściwy do badania zasadności niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję (art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych). Przepis art. 112 ust. 1 pkt 3 tej ustawy musi być interpretowany z uwzględnieniem rozwiązań systemowych tej ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska lecz od potrzeb Sił Zbrojnych. O tym czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe decyduje właściwy organ wojskowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 545/10). Ocena przyczyn niewyznaczenia na stanowisko w sprawach związanych ze zwolnieniem ze służby, prowadziłoby do badania takiego zakresu władzy wojskowej, która pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na legalność decyzji wydanej w sprawie prowadzonej na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Tak więc zarzuty naruszenia art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z uwagi na brak kontroli przyczyn niewyznaczenia skarżącego na stanowisko służbowe nie są zasadne, skoro art. 8 ust. 2 wyłącza właściwość sądu administracyjnego w sprawach wyznaczenia na stanowisko służbowe. Nie jest zasadny zarzut błędnej wykładni art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z naruszenia zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. Jak podkreślono, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej, żołnierza zawodowego wyznacza się na stanowisko służbowe stosownie do potrzeb Sił Zbrojnych. Wobec przyjętych rozwiązań, które organom wojska przyznają kompetencje do prowadzenia polityki kadrowej nie można uznać, że zaskarżona decyzja stanowiła przejaw dyskryminacji ze względu na wiek. W sprawie zasadniczy element stanu faktycznego zapisany w art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wynika w sposób bezsporny. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postawiony zarzut naruszenia art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest ogólnikowy, nie powiązany z podstawami kasacyjnymi, dotyczy bowiem właściwości sądu i stosowanych środków wobec zaskarżonego działania administracji publicznej. Nie wyprowadzono też zarzutu naruszenia art. 134 § 1, który reguluje zakres rozpoznania sprawy oraz nie wykazano naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania, a nie wykładni przepisów prawa materialnego. Nie można uznać za zasadny zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, skoro podstawowy element hipotetycznego stanu faktycznego dający podstawę do wyprowadzenia konsekwencji prawnych nie budzi wątpliwości w sprawie – skarżący nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.