II SA/Kr 654/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A.J. i R.J. na postanowienie Wojewody [....] z dnia 23 maja 2001 r., nr [....] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. uchyla postanowienie Wojewody [....] z dnia 22 listopada 2000 r. znak: [....] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z dnia 9 października 2000 r. znak: [....] w przedmiocie zawieszenia postępowania; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżących A.J. i R.J. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. Starosta Powiatowy w J. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania dla A. i R.J. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północnej i wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr 1 położonej w J. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody z dnia [...] grudnia 2000 r. Pismem z dnia 9 kwietnia 2001 r. A. i R.J. wnieśli o podjęcie postępowania. Wskazali w nim, że w analogicznej sprawie dotyczącej tego samego budynku, lecz ocieplenia ścian południowej i zachodniej wnioskodawcy uzyskali pozytywną decyzję w dniu 3 lipca 2000 r. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie ze skargi na decyzję organu wyższego stopnia utrzymującą mocy ww. decyzję z [...] lipca 2000 r. Sąd postanowieniem z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. II SA/Kr 2434/00) oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, argumentując, że ocieplenie budynku przed zakończeniem postępowania sądowego nie wywoła ujemnych skutków. W ocenie wnioskodawców, powyższe stanowisko przesądza o braku podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. Starosta Powiatowy w J. , na podstawie art. 123 kpa odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem z dnia [...] października 2000 r. W uzasadnieniu organ l instancji podał, że wnioskiem z dnia 20 września 2000 r. A. i R.J. wystąpili o wydanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północnej i ściany wschodniej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce położonej w J. , oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 1 W związku z ustaleniem, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku, które zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia sporu granicznego toczącego się przed Sądem Rejonowym w J. , organ na mocy postanowienia z dnia [...] października 2000 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wniosek o podjęcie postępowania, w ocenie organu, nie zasługuje na uwzględnienie, nie ustały bowiem przyczyny zawieszenia postępowania. Ponadto organ wskazał, że nie dysponuje aktami sprawy, gdyż na skutek skargi inwestorów do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Wojewody znak: [...] z [...] listopada 2000r. utrzymujące w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania z dnia 9 października 2001 r. całość akt przedmiotowej sprawy została przekazana do sądu. Natomiast załączone przez wnioskodawców postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 13 grudnia 2000 r. dotyczy odrębnego postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie ocieplenia ściany zachodniej i południowej i nie ma związku ze sprawą. Zażalenie na ww. postanowienie wnieśli A.J. i R.J. . Ponownie powołali się na postanowienie NSA z 13 grudnia 2000 r. Wskazali, że w postanowieniu tym Sąd wyraził słuszny pogląd, że sprawa ocieplenia budynków inwestorów przed zakończeniem postępowania sądowego nie wywoła skutków polegających na niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania skutków trudnych do odwrócenia. Prowadzone rozgraniczenie nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej podstawy prawnej i rozstrzygnięcia i w tym zakresie na podstawie art. 97 § 2 w zw. z art. 123 kpa odmówił podjęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania A. i R.J. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północnej i wschodniej budynku mieszkalnego na działce 1 położonej w J. przy ul. [...], zawieszonego postanowieniem z dnia [...] października 2000 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podjęcie zawieszonego postępowanie następuje, zgodnie z art. 97 § 2 kpa, na żądanie strony lub z urzędu, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie nie ustąpiły przyczyny zawieszenia postępowania, gdyż nie zostało zakończone postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. (w związku z ustaleniem, że inwestor nie posiada pozwolenia na jego budowę). Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że powoływane przez inwestorów postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2000 r. dotyczy odrębnej sprawy. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2001 r. wnieśli A. i R.J. . Wskazali, że budynek będący przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w J. został wybudowany 45 lat temu, w czasie kiedy nie było obowiązku przechowywania dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę, natomiast toczące się postępowanie sądowe dotyczące rozgraniczenia działek nie ma nic wspólnego z istniejącym budynkiem usytuowanym w odległości 4 m od obecnej granicy, której przebieg kwestionuje sąsiad. Zarzucili niekonsekwencję w postępowaniu organu, który wydał pozwolenie na ocieplenie dwóch ścian, zaś postępowanie odnośnie pozostałych dwóch zawiesił. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też właściwym do rozpoznania skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 133 § 1 ustawy, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony * przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Kontrolując zaskarżone postanowienie według wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 2 kpa, zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. Obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania spoczywa na organie nie tylko wówczas, gdy ustępuje przyczyna uzasadniająca zawieszenie, ale także w chwili stwierdzenia przez organ nieistnienia przyczyny uzasadniającej zawieszenie postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, w wyroku z dnia 19 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Wa 1846/06). W rozpatrywanej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć występowanie zagadnienia prawnego, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę organ, bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne okoliczności, mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98). Podstawowe znaczenie ma więc ustalenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ l instancji sprawie. W K razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30.10.2008 r., sygn. II SA/Wr 347/08, 2008-10-30, LEX nr 509895). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że postępowanie odnośnie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północnej i wschodniej budynku mieszkalnego zostało zawieszone w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. postępowaniem "w sprawie przedmiotowego budynku". Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] listopada 2000 r. (k.[...] wynika jedynie to, że organ nadzoru budowlanego w dniu 10 czerwca 1998 r. zawiesił postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego R.J., do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w J. sprawy rozgraniczenia działek. Jednakże treść pisma Starosty J. do R.J. z dnia 16 lutego 2001 r. (k.[...]) wskazuje, że przedmiotem postępowania nadzoru budowlanego są "otwory okienne usytuowane w ścianie budynku oraz dobudowane od strony północnej pomieszczenia ganku, kuchni i garażu. Nadto, z dołączonych do sprawy toczącej się do sygn. II SA/Kr 3287/00 akt administracyjnych, w szczególności postanowienia z dnia [...] czerwca 1998 r. ([...]) wynika, że organ nadzoru budowlanego w czasie wizji lokalnej w dniu 25 marca 1998 r. ustalił, że ściana wschodnia budynku mieszkalnego R.J. usytuowana jest w odległości 3,70 m od wschodniej granicy działki, że w ścianie tej wykonano 3 otwory okienne, oraz że toczy się postępowanie rozgraniczające dotyczące tej granicy. W aktach tych znajduje się również projekt budowlany ocieplenia budynku przy ul. [...] w J. , położonego na działce nr 1 w tym projekt zagospodarowania działki, na którym zaznaczona jest odległość 4 m od wschodniej ściany domu do granicy. W związku z powyższym uznać należy, że organy obydwu instancji odmawiając podjęcia postępowania w sprawie wydania dla A. i R.J. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu ściany północnej i wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1 w J. nie ustaliły, czy w ogóle istniała przyczyna zawieszenia tego postępowania. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być taka okoliczność, którą organ, prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd. Ten sam zarzut postawić należy wydanym w sprawie postanowieniom w przedmiocie zawieszenia postępowania. Organy nie ustaliły bowiem na czym ma polegać zależność pomiędzy wynikiem sprawy o rozgraniczenie a wydaniem pozwolenia na budowę, w szczególności zaś na ocieplenie ściany północnej budynku mieszkalnego skarżących. Z ustaleń dokonanych przez organy nie wynika, czy brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego stanowi bezwzględną przeszkodę w rozstrzygnięciu sprawy o pozwolenie na budowę, czyli innymi słowy, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego rozstrzygnięcie sprawy o pozwolenie na budowę jest niemożliwe. Należy więc stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie l instancji, jak również postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2000 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji z dnia [...] października 2000 r. zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 li. c) p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części wówczas, gdy postanowienie narusza przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie tego przepisu oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l i II wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art.,200 p.p.s.a.