II OSK 2360/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Protokolant asystent Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 406/11 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 406/11 oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 363 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 17, poz. 142 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. K. dot. ograniczenia ilości obornika składowanego na płycie gnojowej w gospodarstwie rolnym B. i J. P., w Ł. przy ul. [...] - odmówił nałożenia obowiązku ilościowego ograniczenia składowanego obornika. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania zwrócił się do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy o zbadanie uciążliwości i stopnia zagrożenia powodowanego zapachami pochodzącymi ze składowanego obornika. Organ ten po kontroli w ww. gospodarstwie poinformował, iż kontrolowane gospodarstwo rolne położone jest w strefie gospodarczej zabudowy zagrodowej i swoim charakterem nawiązuje do innych gospodarstw w tej miejscowości. Wskazano, że co prawda produkcja zwierzęca stwarza pewne uciążliwości zapachowe, jednakże aktualnie obowiązujące przepisy ochrony środowiska nie określają parametrów zapachowych związanych z usuwaniem i przetrzymywaniem obornika. Organ ocenił, iż działalność B. i J. P. może zostać uznana jedynie za mało lub średnio uciążliwą dla sąsiedniej zabudowy zagrodowej w zakresie emisji substancji złowonnych w okresach natężonych prac z obornikiem. Po dokonaniu analizy stanowiska Wojewódzkiego Inspektora, a także zebranych materiałów i składanych skarg, organ doszedł do wniosku, iż brak jest podstaw prawnych do ograniczenia w drodze administracyjnej ilości obornika składowanego na płycie gnojowej w gospodarstwie B. i J. P. W związku z tym odmówił nałożenia takiego ograniczenia. Od decyzji Wójta G. K. wniosła odwołanie podnosząc, że organ wydając decyzję nie wziął pod uwagę, iż J. P. rozbudował płytę gnojową, co spowodowało przybliżenie składowanego obornika do jej posesji. Wskazała, iż o fakcie rozbudowy dowiedziała się z pisma Starostwa Powiatowego w Ś. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zauważyła, iż zwiększone wymiary płyty gnojowej umożliwiają składowanie na niej obornika w ilości powyżej 200 m3 nawet do 400 m3, na co nie może się zgodzić. Podniosła, że na mapach geodezyjnych nieprawidłowo zaznaczono kierunki geograficzne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę złożyła G. K., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i § 36 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - poprzez jego pominięcie i wnioski o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślił Sąd, z przepisu art. 153 tej ustawy wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaważywszy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy rozpatrując przedmiotową sprawę w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 1182/10 wyraził pogląd, iż w ocenie Sądu odwołanie zostało wniesione "przez podmiot niemający przymiotu strony danego postępowania administracyjnego, stąd też organ odwoławczy powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.," to uwzględniając powyższy przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązkiem organu odwoławczego było postępowanie w sposób określony przez Sąd w powyższym wyroku. Każde inne niż to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postępowanie stanowiłoby właśnie naruszenia obowiązującego prawa, które winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że wszystkie zarzuty zawarte w skardze są oczywiście chybione i pozbawione podstawy prawnej. Na marginesie Sąd zauważył, że skarżąca była pouczona o możliwości złożenia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1182/10, z którego to uprawnienia nie skorzystała, pomimo że w przedmiotowej skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], kwestionuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie należy przyznać rację organowi wywodzącemu, że uznanie słuszności przedstawionych przez stronę w skardze zarzutów, byłoby równoznaczne z uznaniem, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt: II SA/Bd 1182/10, były nieprawidłowe. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. K., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: - art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do nich, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w prawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – poprzez jego pominięcie. 3. naruszenie przepisu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie przy zaistnieniu zarzutów przywołanych w punktach 1 i 2. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym także kosztów zastępstwa według końcowego zestawienia, a w razie jego braku według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. i J. P. wnieśli o oddalenie tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, powielając zarzuty podniesione w skardze do Sądu I instancji, wskazuje w pierwszej kolejności na "niezastosowanie się" do art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, nie wystarczy zatem w podstawie skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), powoływać się na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stosowanych przez organy administracji. Przepisy postępowania przed organami mogłyby stanowić podstawę skargi kasacyjnej jedynie w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powołane w petitum skargi kasacyjnej w punkcie 1 nie mogły być merytorycznie oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopiero stwierdzenie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji odwoławczej otwiera sądowi administracyjnemu możliwość zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2007 r., sygn. akt II FSK 1310/06). W niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę stwierdzając brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, brak było zatem możliwości zastosowania przez Sąd art. 135 ustawy procesowej. Wobec powyższego chybionym jest zarzut naruszenia tego przepisu. Odmawiając zasadności podniesionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi naruszenia § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł przepisu tego naruszyć, ponieważ nie znajdował on zastosowania w niniejszej sprawie. Będąca bowiem przedmiotem kontroli Sądu I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy wydana została w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony przez wnoszącą odwołanie G. K. w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku ilościowego ograniczenia składowanego obornika na płycie gnojowej w gospodarstwie rolnym sąsiadów odwołującej. Powołany zaś przepis rozporządzenia określa odległość pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, pozostając bez wpływu na treść zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Wobec powyższego nie mógł zostać uznany za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany ze wskazanymi powyżej zarzutami naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Należy bowiem podkreślić, co wyeksponował również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że będąc związanym na mocy art. 153 ww. ustawy wyrokiem tego Sądu z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1182/10, zarówno organ, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie mógł formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej w tej sprawie poglądem. Podważanie zaś w niniejszym postępowaniu przez pełnomocnika skarżącej zasadności stanowiska przyjętego przez Sąd w wyroku wiążącym w sprawie, nie mogło doprowadzić do zmiany sformułowanych w nim ocen prawnych oraz uwzględnienia skargi. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.