II GSK 625/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Prokuratora Apelacyjnego w G., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 11 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 581/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2009 r. nr sygn. akt [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od K. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S., w punkcie pierwszym, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie skreślenia z listy egzaminatorów, w punkcie drugim, zasądził od SKO w G. na rzecz K. S. zwrot kosztów postępowania oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Relacjonując przebieg sprawy, Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a., skreślił z ewidencji egzaminatorów K. S. posiadającego uprawnienia do egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji wywiódł, że postępowanie w sprawie wszczęte zostało w związku z uzyskaniem informacji o przedstawieniu zarzutów popełnienia przestępstw z art. 258 § 1 oraz z art. 228 § 1 k.k. K. S., wobec którego prokurator zastosował środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora. Postawione zarzuty spowodowały rozwiązanie stosunku pracy z K. S. przez [...] Ośrodek Ruchu Drogowego w G. Organ stwierdził, że bardzo poważne zarzuty jakie postawiono K. S. spowodowały utratę zaufania do niego, co stanowiło podstawę do uznania, iż nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków, o której mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Egzaminator w wykonywaniu swoich obowiązków jest funkcjonariuszem publicznym, zaś postawienie aż dziesięciu zarzutów i zastosowanie środków zapobiegawczych stanowi okoliczność mocno obciążającą. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. SKO w G. utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]. Organ wskazał, że przyczyną utraty rękojmi należytego wykonania obowiązków jest nie tytko prawomocne skazanie za popełnione przestępstwo. Rękojmia należytego wykonywania obowiązków łączy się bowiem z pojęciem nieskazitelnego charakteru, co oznacza zespół cech osobistych i zachowań składających się na wizerunek osoby, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstwa przyjmowania korzyści majątkowych w zamian za załatwienie pozytywnych wyników egzaminów na prawo jazdy podważa natomiast wiarygodność K. S. jako egzaminatora i skutkuje utratą rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. wniósł K. S. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznając skargę za zasadną, uznał za bezsporny fakt toczącego się karnego postępowania przygotowawczego, dotyczący zarzutów popełnienia przestępstw o charakterze korupcyjnym, związanych z wykonywaniem przez skarżącego obowiązków egzaminatora przeprowadzającego egzamin państwowy sprawdzający kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem. W toku tego postępowania Prokurator zastosował wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Według Sądu I instancji, organy nie wskazały przyczyn utraty rękojmi przez skarżącego niedotyczących toczącego się postępowania karnego i postawionych skarżącemu zarzutów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepisy Prawa o ruchu drogowym nie zawierają unormowań, dotyczących skutku przedstawienia zarzutów egzaminatorowi. O ile zatem prawomocne ustalenie przez sąd popełnienia przez egzaminatora czynów korupcyjnych związanych z wykonywaniem przez niego funkcji skutkować musiałoby stwierdzeniem, że nie daje on takiej rękojmi, to jednak stwierdzenie, że samo postawienie mu zarzutów popełnienia takich czynów skutkuje utratą rękojmi narusza zasadę domniemania niewinności z art. 42 ust. 3 Konstytucji RP. Środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych egzaminatora został już zastosowany wobec skarżącego postanowieniem Prokuratora z [...] lutego 2009 r., ponadto rozwiązano ze skarżącym stosunek pracy, łączący go z wojewódzkim ośrodkiem ruchu drogowego. Zatem skarżący nie ma możliwości wykonywania obowiązków egzaminatora. Skoro zaś jako jedyną podstawę utraty przez skarżącego rękojmi wykonywania obowiązków egzaminatora organy wskazywały fakt, że ciążą na nim zarzuty popełnienia przestępstwa, a to nie same zarzuty, lecz dopiero potwierdzający je wyrok może skutkować stwierdzeniem utraty rękojmi należytego wykonywania obowiązków, to organy obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 110 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 113 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym. Wobec powyższego WSA orzekł powołując w podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej Prokurator Apelacyjny w G. zaskarżył to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi K. S., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w G. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 113 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym poprzez błędną jego wykładnię. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prokurator stwierdził, że pojęcie "rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora" w rozumieniu art. 110 ust. 1 pkt 9 Prawa o ruchu drogowym jest znacznie szersze niż pojęcie "niekarany". Ustawodawca dał organowi szeroki margines uznania, czy dana osoba daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków, czy też nie. Uzyskanie prawomocnego wyroku skazującego byłoby konieczne w sytuacji, gdyby postępowanie w przedmiocie skreślenia z ewidencji egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdami toczyło się na podstawie art. 110 ust. 1 pkt 6 Prawa o ruchu drogowym. W odniesieniu do rękojmi jaką ma dawać osoba egzaminatora ustawodawca nie zawarł takich ścisłych i precyzyjnych wskazań, co wynika z podwyższonych wymagań w sferze etyczno-moralnej w stosunku do osób pełniących odpowiedzialną funkcję egzaminatora. Do oceny, że dana osoba nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora wystarczy każdy – oceniony przez organ jako negatywny – przejaw jego zachowania. Za taki organ uznał postawienie K. S. 10 zarzutów przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za pozytywny wynik egzaminu na prawo jazdy, które mogło spowodować utratę zaufania, wzbudzić obawę o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm, a także uzasadnioną obawę, że wskutek przestępczej działalności prawo jazdy mogły uzyskać osoby nieprzygotowane, nieposiadające odpowiednich kwalifikacji, stwarzające zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Prokurator zauważył, że organy, nie przesądzając rozstrzygnięcia sprawy karnej, podkreśliły, że ustalenie winy należy do sądu a postawienie zarzutów popełnienia przestępstw korupcyjnych oceniają tylko w kontekście utraty rękojmi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło również SKO w G., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w G. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 110 ust. 1 pkt 9 oraz art. 113 ust. 1 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie same ciążące zarzuty, a potwierdzający je wyrok orzekający o winie sprawcy może skutkować skreśleniem z ewidencji egzaminatorów z uwagi na utratę rękojmi należytego wykonywania obowiązków; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż decyzje organów administracji w przedmiocie skreślenia z listy egzaminatorów naruszają prawo materialne, które miało wpływ na wynik sprawy Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem podjętym przez Sąd, SKO stwierdziło, że utrata rękojmi może wystąpić w sytuacjach, dla stwierdzenia których niekonieczne jest uzyskanie wyroku sądu. WSA w G. nieprawidłowo według kasatora zrównał utratę rękojmi z prawomocnym skazaniem. Zdaniem Kolegium postawienie zarzutów prokuratorskich stanowi zaś wystarczającą przesłankę do skreślenia w drodze decyzji z listy egzaminatorów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne należało uznać za usprawiedliwione. Zarówno skarga kasacyjna Prokuratora Apelacyjnego, jak i skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały oparte na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni prawa materialnego. W złożonych skargach kasacyjnych zarzucono, że Sąd I instancji naruszył art. 110 ust. 1 pkt 9 oraz art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, dokonując ich błędnej wykładni poprzez uznanie, że nie same zarzuty, lecz potwierdzający je wyrok orzekający o winie sprawcy może skutkować skreśleniem z ewidencji egzaminatorów z uwagi na utratę rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. W myśl art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, egzaminatorem może być osoba, która daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Z kolei stosownie do treści art. 113 ust. 1 pkt 1 tej ustawy marszałek województwa skreśla egzaminatora z ewidencji, jeżeli nie spełnia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2–9, czyli m.in. nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków (pkt 9 art. 110 ust. 1). Zauważyć należy, że art. 110 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym formułuje przesłanki, jakie musi spełniać osoba, która może być egzaminatorem kandydatów na kierowców, w tym w punkcie 5 expresis verbis wskazuje: "nie była karana wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w ruchu drogowym", zaś w punkcie 9 określa: "...daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków". Z kolei z art. 113 ust. 1 tej ustawy wynika, że niespełnienie warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2–9 powoduje skreślenie egzaminatora z ewidencji. Porównanie przesłanek określonych w art. 110 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że pojęcie "rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora" w rozumieniu art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy jest znacznie szersze niż pojęcie "bycie niekaranym". W tym ostatnim przypadku przesłanka ta jako warunek bycia egzaminatorem kandydatów na kierowców odnosi się tylko do przestępstw określonych w art. 110 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Powyższe dowodzi, że na gruncie omawianych regulacji nie można utożsamiać pojęcia utraty rękojmi z prawomocnym skazaniem za jakiekolwiek przestępstwo, gdyż pojęcia te nie są tożsame. To zaś prowadzi do wniosku, że wykładnia art. 113 ust. 1 pkt 1 i art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie daje podstaw do stwierdzenia, że rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora jest w jakikolwiek sposób skorelowana z konstytucyjną zasadą domniemania nieważności. Związek rękojmi należytego wykonywania zawodu egzaminatora z domniemaniem niewinności nie występuje (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 562/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Odwoływanie się zatem przez Sąd I instancji na poparcie przyjętego stanowiska do zasady zawartej w art. 42 ust. 3 Konstytucji RP nie jest trafne. Przepisy art. 113 ust. 1 oraz art. 110 ust. 1 pkt 2–9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie konstruują prawnej definicji pojęcia "rękojmia należytego wykonywania obowiązków", jego znaczenie i zakres są jednak utrwalone zarówno w doktrynie prawa, jak też w dorobku judykatury. Pojęcie "rękojmi należytego wykonywania obowiązków" należy odnosić, przynajmniej zasadniczo, do sfery moralno-etycznej. Na rękojmię należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, o której mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, składa się zatem całokształt jego cech charakteru i właściwości osobistych, których suma daje gwarancję, że będzie wykonywał swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r. (sygn. akt II SA 395/01, zbiór lex nr 126776) "...rękojmię, o jakiej mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy, odnieść można jedynie do osoby bez istotnych wad, która gwarantuje należyte wykonywanie swoich obowiązków. Obowiązki egzaminatora mają szczególny charakter. Wiążą się z wymogiem pryncypialnej postawy, której cechą jest m.in. bezwzględne poszanowanie prawa. Uzasadnione jest z tego powodu stosowanie surowych kryteriów oceny osób, które ubiegają się o wpis do ewidencji egzaminatorów (...). Obowiązki te mogą być bowiem wykonywane jedynie przez osobę, której nie tylko kwalifikacje zawodowe, ale również postawa moralna nie budzą istotnych zastrzeżeń (...) w kontekście rękojmi, o jakiej mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy, liczy się dotychczasowa postawa kandydata na egzaminatora, która wespół z osiągniętymi kwalifikacjami zawodowymi winna dawać przekonanie o należytym wykonywaniu przezeń swoich obowiązków. W szczególności cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, winny wykluczać obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm". Dodać należy, że powinność spełnienia przez egzaminatora kandydatów na kierowców kryterium "rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków" podyktowana jest charakterem funkcji przez niego sprawowanej. Z treści art. 110a ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika, że egzaminator w czasie wykonywania obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu. Dlatego, jak każda osoba wykonująca funkcje publiczne, musi dawać rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków, gdyż od poziomu doświadczenia zawodowego egzaminatora oraz od jego rzetelności w wykonywaniu obowiązków zależy czy właściwa osoba uzyska uprawnienie w zakresie kierowania pojazdem samochodowym. Każde podejrzenie o nierzetelność w wykonywaniu obowiązków egzaminatora uprawnia do uznania, że egzaminator nie spełnia podstawowego warunku, tj. rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków. Osoba egzaminatora kandydatów na kierowców wobec faktu, że przy wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu, nie może z racji pełnionych zadań być dotknięta żadną skazą, która podważałaby zaufanie do niej. Wobec tego co wyżej wskazano, za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji, że na gruncie unormowań zawartych w art. 110 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie same zarzuty, lecz dopiero potwierdzający je wyrok może skutkować stwierdzeniem utraty rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Tym samym zarzut błędnej wykładni wskazanych w podstawach kasacyjnych norm prawnych należało uznać za uzasadniony. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia szeregu przestępstw korupcyjnych mogło spowodować utratę zaufania i wzbudzić obawę o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm, a także uzasadnioną obawę, że w ten sposób prawo jazdy mogły uzyskać osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji, stwarzające zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Wskazanie jako przyczyny utraty rękojmi do skarżącego, postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstw związanych z pełnioną przez niego funkcją, wbrew stanowisku Sądu I instancji, uprawniało do uznania, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków. W szczególności gdy odwołano się przy tym do wagi decyzji podejmowanych przez egzaminatora i działania w imieniu państwa przy wykonywaniu obowiązków zawodowych. Organy miały też na względzie i to, że w obowiązujących unormowaniach prawnych regulowanych ustawą – Prawo o ruchu drogowym, brak innych środków prawnych w przypadku niespełnienia warunków określonych w art. 110 ust. 1 pkt 2–9 tej ustawy. Uznając, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, gdyż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. należy łączyć z naruszeniem prawa materialnego, tj. wskazanymi przepisami ustawy – Prawo o ruchy drogowym, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Wobec przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni art. 110 ust. 1 pkt 9 i art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, bezzasadne okazały się zarzuty skargi, gdyż organy w bezspornych okolicznościach faktycznych prawidłowo je zastosowały. Wbrew zarzutom skargi, skoro rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora nie jest skorelowana z konstytucyjną zasadą domniemania niewinności, nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji zawieszenia postępowania, o której stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przyczyn wyżej wskazanych na mocy art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.