I OSK 385/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 444/10 w sprawie ze skargi M. B. i Z. B. na decyzję Lubelskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na spełnienie obowiązku szkolnego poza szkołą oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 9 grudnia 2010 r., III SA/Lu 444/10 uchylił decyzję Lubelskiego Kuratora Oświaty w Lublinie z [...] września 2009 r., nr [...] oraz decyzję Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na spełnienie obowiązku szkolnego poza szkołą. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 898/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji w niniejszej sprawie nie poinformowały skarżących o zmianie w toku postępowania przepisów ustawy o systemie oświaty, mimo że obowiązek taki wynikał z przepisu art. 9 k.p.a. Uchybienie to jest o tyle istotne, że zmiana dotyczyła kluczowej dla sprawy kwestii, bowiem wprowadzała dodatkowe wymogi (dołączenie opinii poradni psychologiczno–pedagogicznej) dla rodziców starających się o uzyskanie zezwolenia na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą. Sąd zauważył, że notatka służbowa z [...] maja 2009 r. nie może zostać uznana za wypełnienie przez organy obowiązku udzielania stronom informacji prawnych. Zgodnie bowiem z art. 14 § 1 k.p.a. informację taką organy zobligowane były przekazać w formie pisemnej. NSA wskazał również, że organy administracji naruszyły art. 12 § 1 k.p.a., obligujący organy do działania w sprawie wnikliwie i szybko oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Zwrócił także uwagę na naruszenie przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...] przepisu art. 36 § 1 k.p.a. Akta sprawy zostały bowiem zwrócone Dyrektorowi [...] kwietnia 2009 r., zaś decyzję w sprawie wydano [...] sierpnia 2009 r., po interwencji Lubelskiego Kuratora Oświaty (pismo z 29 lipca 2009 r.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie organów w niniejszej sprawie należało uznać za wychodzące poza dobrze rozumiany interes ucznia. Stwierdził wreszcie, że działania organu pierwszej instancji wbrew przepisom ustawy o systemie oświaty dowodzi również fakt, że [...] lutego 2009 r. Dyrektor Zespołu Szkół w [...] po złożeniu przez skarżących 12 lutego 2009 r. wniosku o zezwolenie na odbywanie obowiązku szkolnego poza szkołą zwrócił się do poradni psychologiczno-pedagogicznej o przeprowadzenie badania J. B., mimo że obowiązujące wówczas przepisy nie nakładały obowiązku przedłożenia opinii poradni. W świetle przedstawionych tez wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 sierpnia 2010 r., zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zespołu Szkół w [...] z [...] sierpnia 2009 r. podlegają uchyleniu. Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z naruszeniem wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Wniosek skarżących o zezwolenie na spełnianie przez córkę skarżących J. B., uczennicę klasy [...] gimnazjum, obowiązku szkolnego poza szkołą rozpoznany być powinien na podstawie przepisów art. 16 ust. 8 i 10 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r. Zgodnie z art. 16 ust. 8 ustawy, na wniosek rodziców dyrektor szkoły (podstawowej, gimnazjum i szkoły ponadgimnazjalnej), do której dziecko zostało przyjęte, może zezwolić, w drodze decyzji, na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 10 ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 8, może być wydane, jeżeli: 1) wniosek o wydanie zezwolenia został złożony do 31 maja; 2) do wniosku dołączono: a) opinię poradni psychologiczno-pedagogicznej, b) oświadczenie rodziców o zapewnieniu dziecku warunków umożliwiających realizację podstawy programowej obowiązującej na danym etapie kształcenia, c) zobowiązanie rodziców do przystępowania w każdym roku szkolnym przez dziecko spełniające obowiązek szkolny lub obowiązek nauki do rocznych egzaminów klasyfikacyjnych, o których mowa w ust. 11. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że podstawą odmowy udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 8 ustawy było nieprzedstawienie przez rodziców J. B. opinii poradni psychologiczno-pedagogicznej. Brak tej opinii uznały organy za wystarczającą podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na realizację przez córkę skarżących obowiązku szkolnego poza szkołą, bez potrzeby dokonywania dalszych ustaleń w sprawie. Organy przeoczyły jednak, że w aktach sprawy znajdowała się opinia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z [...] sierpnia 2006 r., stwierdzająca ogólne osłabienie sprawności umysłowej córki skarżących (k. 56 akt administracyjnych). Obowiązkiem organów było więc ustosunkowanie się do tej opinii. Nieodniesienie się do opinii znajdującej się w aktach sprawy oraz brak ustaleń co do dalszych przesłanek udzielenia zezwolenia na realizowanie obowiązku szkolnego poza szkołą powoduje, że zaskarżona decyzja nie może być uznana za zgodną z prawem. Nie pozwala to bowiem na uznanie, że w sprawie ustalony został prawidłowo stan faktyczny. W skardze kasacyjnej Lubelski Kurator Oświaty reprezentowany przez adwokata M. C. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 16 ust. 8 i 10 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez bezzasadne uznanie, że organy I i II instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i nienależycie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza, że nie ustosunkowały się do znajdującej się w aktach sprawy opinii Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z [...] sierpnia 2006 roku dotyczącej J. B. a także, że nie poinformowały pisemnie skarżących w toku postępowania administracyjnego o zmianie przepisów ustawy o systemie oświaty mimo, że obowiązek taki wynikał z przepisów art. 9 i 14 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że art. 9 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną obowiązku udzielania informacji przez organ administracji publicznej stronom oraz innym uczestnikom postępowania administracyjnego. Zakres przedmiotowy tego obowiązku organów obejmuje należyte i wyczerpujące informowanie stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, które stanowią przedmiot postępowania administracyjnego. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję wypełnił obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a. informując stronę o zmianie przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą, wynikających z ustawy z 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 56, poz. 458). Potwierdza to notatka służbowa sporządzona [...] maja 2009 r. przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...]. Brak jest przesłanek, aby odmówić dania wiary treści zawartej w tej notatce. Z. i M. B. posiadali z pewnością taką wiedzę, gdyż Dyrektor Zespołu Szkół w [...] pismem z [...] lutego 2009 roku nr [...] wystąpił do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w [...] z wnioskiem dotyczącym skierowania J. B. na badania psychologiczno-pedagogiczne. Pomimo wyznaczonego przez poradnię terminu badania uczennicy w dniu [...] kwietnia 2009 r., a następnie [...] maja 2009 r. nie zgłosiła się ona na te badania. Zasada pisemności postępowania wynikająca z art. 14 § 1 k.p.a. jest realizowana przez przepisy k.p.a. regulujące sposoby utrwalania na piśmie czynności procesowych (art. 67-72). Zgodnie z art. 67, każda czynność procesowa mająca istotne znaczenie dla sprawy musi być utrwalona na piśmie, przy czym regułą jest sporządzanie w takim przypadku zwięzłego protokołu z dokonanej czynności. Czynności procesowe nieobjęte obowiązkiem zaprotokołowania, a mające znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, muszą być utrwalone na piśmie w postaci adnotacji podpisanej przez pracownika dokonującego danej czynności (art. 72). Trudno natomiast wywieść z zasady pisemności wniosek, że organ prowadzący postępowanie obowiązany jest do pisemnego informowania stron o każdej zmianie przepisów, dotyczących sfery objętej tym postępowaniem. Tezę tę potwierdza pośrednio stanowisko NSA zawarte wyroku z 17 sierpnia 2010 r., I OSK 898/10, z którego wynika, że "informację taką należało przekazać w formie pisemnej, zwłaszcza wobec napiętych stosunków między skarżącymi, a Dyrektorem Zespołu Szkół w [...]". Użycie wyrazu "należało" wskazuje na istnienie powinności a nie obowiązku. Brak pisma skierowanego przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...] informującego o zmianie przepisów w zakresie uzyskiwania zezwoleń na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą nie oznacza, że organy załatwiające sprawę naruszyły zasadę pisemności postępowania. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stwierdzona w toku kontroli instancyjnej przez Lubelskiego Kuratora Oświaty przewlekłość postępowania prowadzonego przez Dyrektora Zespołu Szkół w [...] nie miała jednak wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie w danej sprawie. Jednym bowiem z warunków uzyskania zezwolenia na spełnianie obowiązku szkolnego poza szkołą, według stanu prawnego obowiązującego od 22 kwietnia 2009 roku, jest złożenie wniosku o takie zezwolenie w terminie do 31 maja. Oznacza to, że zezwolenie może dotyczyć roku szkolnego następującego po roku złożenia wniosku (M. Pilch, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz. Warszawa 2009, s. 254). Tymczasem wniosek B. i Z. B. złożony został [...] lutego 2009 roku i dotyczył drugiego półrocza roku szkolnego 2008/2009 i mógł być pozytywnie rozpatrzony (po spełnieniu wymogów ustawowych) w odniesieniu do roku szkolnego 2009/2010. Naruszenie w toku postępowania administracyjnego przez organ I instancji art. 36 § 1 k.p.a. polegające na niepoinformowaniu strony o przyczynie zwłoki w postępowaniu i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, z powodu opisanego wyżej nie może mieć wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, gdyż wydanie decyzji zezwalającej J. B. na odbywanie obowiązku szkolnego poza szkołą w II półroczu roku szkolnego 2008/2009 było niemożliwe, wskutek obowiązywania art. 16 ust. 10 pkt 1. Brak ustosunkowania się przez organy rozpatrujące wniosek o udzielenie zezwolenia do znajdującej się w aktach opinii psychologiczno-pedagogicznej wynikał z faktu, że opinia ta wydana została przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w [...] [...] sierpnia 2006 roku. Z opinii tej wynika, że "występujące trudności mogą być związane po części z niesystematycznością uczenia się, zbyt małą ilością ćwiczeń utrwalających". Trudności w uczeniu się mogły być wynikiem czynników ze swej istoty zmiennych, szczególnie w wieku szkolnym. Wydana opinia – pomimo braku formalnego okresu jej obowiązywania – nie mogła być więc uwzględniona, z uwagi na jej zdezaktualizowanie się. Organy zarówno I jak i II instancji prawidłowo ustaliły zatem stan faktyczny w przedmiotowej sprawie i nie naruszyły przy jej rozpatrywaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a.". NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 16 ust. 8 i 10 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez bezzasadne uznanie, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i nienależycie wyjaśniły wszystkie okoliczności sprawy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6.07.2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68. I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń – wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96. Z kolei postawienie zarzutu naruszenia przepisów art. 9, 12 § 1, 14 § 1 i 36 § 1 k.p.a. pozostaje w sprzeczności z art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – rodzi obowiązek jej oddalenia. Pogląd ten nie budzi żadnych wątpliwości w orzecznictwie, por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953. Dodać ponadto należy, że w myśl art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 wskazanej ustawy, wyraża się bowiem w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale i inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla prawidłowego odczytania treści sentencji orzeczenia należy kierować się jego uzasadnieniem, gdyż stanowi ono jego integralną część. W związku z powyższym przyjąć należy, że "związanie", o którym mowa w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Tym samym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest zgodny z prawem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.